Amnistías (¿y Justicia Transicional?) Parte I de III

Sep 20, 2019

Jorge Peniche

Texto publicado originalmente en Animal Político

Ante la presentación de JTMX como punto de encuentro en la construcción de respuestas de qué y cómo hacer para que México enfrente su pasado y presente de atrocidades, en una serie de escritos pretendemos diseccionar la propuesta de amnistía presentada por el Ejecutivo Federal el pasado 15 de septiembre.1

Este primer documento analizará los alcances de la propuesta –qué se pretende-; un segundo documento abordará los mecanismos de implementación –cómo pretenden hacerlo–, y, el último analizará a la iniciativa a la luz de los estándares internacionales y la experiencia comparada en el uso de estas figuras en contextos de Justicia Transicional (JT).

Como primer paso se debe aclarar que JT y amnistías no son conceptos que se presuponen el uno al otro. Son más bien variables que corren en paralelo y pueden, en ciertos casos, converger. Puede haber contextos o diseños de JT que no recurren al uso de amnistías y, del otro lado, las amnistías pueden ser utilizadas en contextos totalmente ajenos a una política de JT.

Recordemos que la disciplina de la JT es definida como el conjunto de medidas extraordinarias que adoptan los Estados para hacer frente a un pasado o presente de atrocidades, fundadas en la consecución de cuatro principios: justicia, verdad, reparación y no-repetición. Esto es, una “caja de herramientas” de la cual echar mano cuando las medidas ordinarias de justicia no son adecuadas para enfrentar el contexto crítico.2

Las amnistías, por su parte, tienen por efecto impedir el enjuiciamiento penal por conductas criminales cometidas antes de la aprobación de la medida o, en su caso, la anulación de la responsabilidad jurídica ya determinada por la comisión del crimen.3 Son una forma de extinción de la acción penal, es decir, de la pretensión del Estado de sancionar una conducta.4

Creo así que la propuesta de amnistía –al final del día una manifestación de política criminal del Estado mexicano o, en pocas palabras, lo que el Estado decide perseguir criminalmente- puede ser analizada desde dos aristas diferentes: (i) como medida de justicia en estricto sentido (¿hace sentido la medida desde una visión de justicia?) y también (ii) como medida de pacificación / JT (¿contribuye a des-escalar la violencia y/o lograr la reconciliación, obtener verdad, enfocar el uso de la justicia a los crímenes más graves cometidos por los más responsables, etc.?).

Dejando de lado la implementación en la práctica, materia de la segunda entrada de estas entregas, van algunas notas de entrada.

Puede el Ejecutivo Federal promover el uso de amnistías?

A diferencia de otras formas de extinción de la acción penal, como el indulto que es -digamos- particularizado, la amnistía adquiere las características de una norma general, estando reservada su emisión al Congreso de la Unión, quien regula en abstracto los supuestos de aplicación. 5

Es el Poder Legislativo en última instancia -aunque conocemos hoy su actual conformación y afinidad con el Ejecutivo- el que ordena el olvido oficial de una o varias categorías de delitos aboliendo los procesos comenzados o las penas pronunciadas. Aquí es importante anotar que esta facultad del Congreso se prevé desde la Constitución de 1857.6

¿Qué persigue?

Aunque la discusión actual en torno al uso de amnistías se desencadenó cuando el hoy Presidente habló en un mitin de campaña de ofrecer amnistía a los líderes de la delincuencia organizada como alternativa para obtener la paz, esta iniciativa ha sido catalogada más bien como un acto de justicia. Es un reconocimiento –y el diagnóstico es adecuado- del dramático impacto que el sistema de justicia penal tiene en grupos en situación de vulnerabilidad, particularmente mujeres y las personas indígenas y aquéllas que viven en condiciones de pobreza.

Convergen varios elementos de política criminal en su confección. En cuanto al (i) orden al que está dirigida solo aplicaría al ámbito federal; (ii) en cuanto al perímetro material, se enfoca en los delitos de aborto, contra la salud relacionados con el régimen prohibicionista en materia de drogas, robo simple y sin violencia y delitos de sedición o cometidos como parte de grupos impulsados por razones políticas, siempre y cuando no hayan incurrido en terrorismo o violencia. También se añade una cláusula que opera (iii) no en función del delito sino del imputado, permitiendo su aplicación para cualquier delito a personas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas que durante su proceso no hayan contado con un interprete o defensor que domine su lengua y cultura.

A su vez, se cierra el ámbito de aplicación introduciendo (iv) medidas que racionalizan el uso de la amnistía: no se permite el acceso a personas reincidentes, quienes hayan cometido actos violentos o utilizado medios violentos, así como de forma paradójica con lo que pretende ser un acto de justicia, personas que estén indiciadas por delitos considerados de prisión preventiva oficiosa.7

Lo que pareciere ser es que la propuesta trae aparejada un reconocimiento implícito: el sistema de justicia está afectado de fallas estructurales, tanto en las conductas que se sancionan y que no deberían ser delito como en cómo funciona el sistema para sancionarlas.

En este sentido, no se desconoce las valiosísimas luchas que hay detrás del reconocimiento de este injusto estado de cosas. Por ejemplo, ahí está la causa de “Liberarlas es Justicia” que abandera la lucha en contra del encarcelamiento de mujeres por una política de drogas fallida.8 El punto, no obstante, es si la herramienta que se está utilizando es idónea para llevar a cabo este reconocimiento en las fallas del sistema. No lo parece así.

El Ministro en retiro, José Ramón Cossío, hablaba en su texto al respecto que más allá del alcance residual que en la práctica podría tener la Ley de Amnistía, hay destacadamente un aspecto de reconocimiento que no debe ser soslayado: la supresión de la carga estigmatizadora en contra de ciertas conductas (consumidores de drogas, los indígenas o las mujeres que abortaron, específicamente).9

Derivado de ello, advierto dos gotas restantes en el tintero. Una es una realidad, la otra simplemente un área de oportunidad: (i) la Iniciativa de Ley de Amnistía no puede ser considerada una medida de JT; no tiene esa vocación. Sin embargo, puede abrir espacios para el debate relacionado sobre las falencias estructurales del sistema y (ii), de la mano con ello, motorizar la discusión acerca de los verdaderos paliativos para el problema de acceso a la justicia que advierte.

Si el objetivo es hacer justicia, discutamos el acceso a la justicia en clave de desarrollo como lo empieza a abordar Naciones Unidas,10 emprendamos una ruta de salida para abandonar el régimen prohibicionista de drogas y asumamos el compromiso histórico de hacer justicia a la insensata sanción del aborto. Discutamos el reconocimiento que la propia iniciativa hace sobre la claudicación del Estado en relación con el artículo 198 del Código Penal Federal: la posibilidad de que la delincuencia organizada tenga tal control territorial que obligue a personas dedicadas al campo a integrarse a su cadena de producción.

Por ahí puede empezar una auténtica discusión. Sin embargo, en la deuda histórica en seguridad y justicia hay una red central faltante que une las piezas: reconocer que para lograr la verdadera reconciliación y la paz que promueve en papel este gobierno, es necesario hablar íntegramente y sin tapujos de Justicia Transicional en México.

1 “Iniciativa de Decreto por el que se Expide la Ley de Amnistía” publicada en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados el pasado 18 de septiembre.

2 Si bien el campo surge del conjunto de medidas adoptadas en contextos de transición a la democracia en América Latina y Europa del Este, hoy ha mutado para abarcar nuevas realidades como contextos de conflicto y fragilidad. Más que dogmas inamovibles, se trata de un marco de análisis para el diseño de respuestas para contextos de violencia macrocriminal.

3 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Instrumentos del Estado de Derecho para Sociedades que han salido de un conflicto. Amnistías (2009). Disponible aquí.

4 Artículo 92 del Código Penal de la Federación y 485, fracción VI, del Código Penal de la Federación.

5 Se trata de una competencia que es considerada jurisdiccional más que materialmente legislativa para el Poder Legislativo.

Artículo 73, fracción XXII, de la Constitución Federal:

“Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

(…)

XXII. Para conceder amnistías por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales de la Federación.

6 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y Concordada. Comentario al artículo 73 constitucional. Coord: Carbonell, M.

7 Existen también diversos temas de diseño legislativo, posibles tensiones constitucionales en ámbitos donde existe reserva de ley reglamentaria e imprecisiones que tienen que ser corregidas, las cuales escapan a este pequeño texto.

Disponible aquí.

Disponible aquí.

Destaca el Informe del “Task Force on Justice” sobre la situación del Acceso a la Justicia en el Mundo.

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