Daniela Philipson
Texto publicado originalmente en Animal Político
Este artículo profundiza en las implicaciones que tienen para México los instrumentos internacionales mencionados en el texto anterior titulado “Las Contradicciones del Gobierno Mexicano en Materia de Género“1, principalmente la Resolución 1325, la Agenda de Mujeres, Paz Seguridad y el Plan de Acción Nacional.
En el año 2000 el Consejo de Seguridad de la ONU aprobó de forma unánime la Resolución 1325 sobre Mujeres, Paz y Seguridad (MPS)2, esta fue una resolución histórica pues por primera vez se abordó el tema de las mujeres, paz y seguridad; desde entonces, se han publicado nueve resoluciones más sobre este tema. En su conjunto, estas diez resoluciones forman la Agenda de MPS, la cual reconoce el impacto único y diferenciado que tienen los conflictos armados en la vida de las mujeres. Por ejemplo, la Resolución 1820,3 define el uso de la violencia sexual en contra de las mujeres y niñas como una estrategia de guerra para infligir trauma, terror y causar daño moral a una comunidad. Además, enfatiza la necesidad de promover la participación de las mujeres en resolución de conflictos e incluir una perspectiva de género tanto en situaciones de conflicto como en situaciones de postconflicto.
De la Agenda de MPS se desprende una herramienta de política pública para facilitar su implementación en los Estados, los Planes de Acción Nacional (NAP por sus siglas en inglés).4 En 2004 y 2005, la ONU exhortó a todos los Estados miembros de la ONU a publicarlos independientemente de si se encontraban o no en situación de conflicto, o postconflicto. A la fecha únicamente 83 de los 194 estados miembros han cumplido.5 México no es uno de ellos. Aquí, se harán recomendaciones puntuales sobre cómo operativizar la Agenda MPS en México más allá de declarar buenas intenciones.
Los NAPs deben enfocarse al contexto específico de cada país, pero deben abarcar los cuatro pilares de la Agenda de MPS: 1) participación de mujeres en operaciones de paz y seguridad, 2) protección, 3) prevención y 4) recuperación y reparaciones.
A pesar de que América Latina ha presenciado múltiples conflictos armados no internacionales y es considerada la región con mayores tasas de violencia,6 sólo siete países cuentan con NAPs en la región: Guatemala, El Salvador, Brasil, Paraguay, Uruguay, Chile y Argentina.
En México es urgente que el gobierno publiqué e implementé un Plan de Acción Nacional de Mujeres, Paz y Seguridad ya que el país se encontraría actualmente inmerso en por lo menos dos conflictos armados no internacionales; tanto con el Cártel Jalisco Nueva Generación como con el Cártel de Sinaloa. Lo anterior, según el proyecto de Estado de Derecho en Conflictos Armados de la Geneva Academy.7
El Ejecutivo debería de tener un interés propio en gestionar el NAP más allá de la actual situación de violencia, dado que en 2019 anunció que emprendería una política exterior feminista mientras contiende por un escaño en el Consejo de Seguridad de la ONU para el periodo 2021-2022. Asimismo, para garantizar los derechos de las mujeres y comunidades marginadas, y poner primero a los pobres, se requiere de una perspectiva de género que coloque a ambas poblaciones en el centro de las políticas públicas mexicanas en materia de seguridad, justicia, política exterior y más. A continuación, se esbozan algunas recomendaciones importantes, mas no exhaustivas, para un NAP en México con base en los cuatro pilares de la Agenda MPS y el contexto que atravesamos
En cuanto al primer pilar, participación de mujeres en procesos de paz y seguridad, México se encuentra en una etapa de reforma. En 2014, México cambió su posicionamiento histórico frente a las misiones de paz cuando anunció que participará en las operaciones de mantenimiento de paz de la ONU. Hoy en día, México cuenta con 185 hombres y 49 mujeres capacitadas como cascos azules.8 Además, el gobierno recientemente publicó una convocatoria dirigida a mujeres para cubrir plazas de soldados policía militar y subtenientes auxiliares médicos cirujanos. No obstante, es crucial que se aumente la participación sustantiva de mujeres en altos mandos y posiciones de decisión, tanto en operaciones de paz como en la estrategia de seguridad al interior del país. El Estudio Global sobre MPS de la ONU de 2015 encontró que la participación directa y significativa de mujeres en procesos de paz eleva sustancialmente la probabilidad de tener una paz duradera.9
Para el segundo pilar sobre prevenir conflictos armados y las implicaciones graves que tienen en mujeres en México, se requieren principalmente dos cosas: 1) la desmilitarización de la seguridad pública y 2) un mayor control de armas, sobre todo para reducir su tráfico ilegal en la frontera norte. Es un hecho que en el país ha aumentado la tasa de homicidios a nivel municipal por la existencia de enfrentamientos entre fuerzas públicas y grupos de la delincuencia organizada o grupos armados bajo la estrategia actual de Guerra contra la Delincuencia Organizada que incrementó el despliegue de militares en el territorio.10 Por otro lado, también es un hecho también que de 2007 a la fecha ha aumentado la tasa de homicidios de mujeres en vías públicas con armas de fuego.11 En una de las zonas en situación de conflicto en México, Michoacán, la tasa de averiguaciones previas por violación sexual aumentó casi al doble (92%).12 Es necesaria una reformulación de la estrategia de seguridad para desmilitarizar el país, fortalecer policías locales y capacitarlas con perspectiva de género.
Los conflictos armados también elevan la prevalencia de violencia doméstica, como se ha visto por ejemplo en el territorio de Gaza,13 y la presencia de una arma de fuego casi triplica las probabilidades el riesgo de que una mujer sea asesinada como consecuencia de violencia doméstica.14 El 70% de las armas decomisadas en México provienen de Estados Unidos y entre 2006 y 2017 hubo más de 20 mil armas reportadas como extraviadas o robadas por parte de las autoridades.15 Es entonces necesario frenar el tráfico ilegal de armas y hacer transparente el registro de las mismas por parte de la SEDENA para tener una mejor idea sobre el número de armas registradas en México, el fin de su uso, su origen y si han sido extraviadas o robadas.
En materia del tercer pilar, protección, un NAP para México debe incluir medidas específicas para proteger a mujeres y a las poblaciones más marginadas en el país, particularmente a las personas migrantes. Durante el primer semestre de ese mismo año, México registró 460,000 migrantes en su territorio, más del doble que en el mismo periodo del año anterior.16 A nivel mundial, se estima que el 50% de quienes migran y buscan refugio son mujeres. Asimismo, las mujeres migrantes tienen necesidades específicas y enfrentan riesgos particulares, por ejemplo, son más propensas a ser víctimas de violencia sexual (1 de cada 5 mujeres en campos de refugiados viven violencia sexual).17 Además, el 60% de las muertes maternas prevenibles en el mundo ocurrieron en situaciones de crisis humanitarias por desplazamiento interno y migración.18
Por otra parte, para proteger a las mujeres en situación de violencia doméstica, es indispensable que el gobierno federal libere los subsidios para la operación de refugios para mujeres en situación de violencia extrema, sobre todo durante la pandemia de COVID19 durante la cual se ha registrado un aumento de violencia doméstica.19 Cabe agregar que la política reciente para crear el Registro de Agresores Sexuales en la Ciudad de México no cumple con el objetivo de proteger y que, al contrario, incrementa el riesgo de víctimas con represalias por parte de sus agresores por lo que no es recomendable replicarlo a nivel federal.
Por último, en relación al cuarto pilar, recuperación y reparaciones, se deben priorizar dos medidas: 1) mejorar la calidad de datos sobre homicidios y desapariciones con perspectiva de género y 2) implementar mecanismos de justicia transicional para mujeres con el objetivo de rendir cuentas sobre el número y la magnitud de atrocidades que se han cometido en el país en contra de ellas, para que prevalezcan la verdad y la justicia. En cuanto a datos, en México, 91% de los homicidios de mujeres no incluyen información sobre si existía violencia familiar o no, a pesar de que es una variable que se incluyó en los Registros de Mortalidad en 2003.20 Es indispensable que las autoridades responsables de investigar y sancionar delitos se adhieran a las recomendaciones de política pública sobre recolección y calidad de datos en el Protocolo de Investigación Ministerial, Policial y Pericial con Perspectiva de Género para el Delito de Feminicidio21; el Informe Policial Homologado; y el Protocolo de Bogotá sobre Calidad de Datos de Homicidios en América Latina y el Caribe con el objetivo de proveer datos confiables y transparentes.22La calidad de datos resulta crucial para entender la magnitud del problema y la forma diferenciada en que lo viven las mujeres para posteriormente gestionar su acceso a reparaciones y justicia.
La Resolución 2122 (misma que forma parte de la Agenda MPS) menciona específicamente a la justicia transicional como medida para remediar las violaciones graves a los derechos humanos cometidos en contra de las mujeres. Las propuestas de mecanismos de justicia transicional para México ya se han analizado en este mismo blog,23 entre ellos destacan la creación de una Comisión de Verdad Nacional y un verdadero sistema nacional de reparación a víctimas.24 No obstante, un Plan de Acción Nacional en México debe también incluir mecanismos específicos para mujeres que han sido directamente e indirectamente víctimas de los conflictos armados no internacionales que actualmente azotan al país. Por ejemplo, en Perú, la Comisión de Verdad y Reconciliación fue la primera en el mundo en reconocer la violencia sexual contra mujeres y niñas. Adicionalmente, esta comisión incluyó una perspectiva de género a través de una unidad específica sobre este aspecto.25 En México, para hablar de justicia transicional, se debería pensar en replicar la incorporación de una unidad de género en los mecanismos para garantizar la implementación de la perspectiva de género e interseccional en todas las acciones que desarrollen. La participación de la sociedad civil, por ejemplo, es esencial; son las organizaciones de sociedad civil, y principalmente las madres y familiares,26 quienes lideran la búsqueda de las 61,000 personas desaparecidas en el país.27
Es importante también señalar que para que un Plan de Acción Nacional tenga el impacto deseado, se requieren mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, así como acuerdos presupuestarios que estipulen los montos necesarios para financiar las medidas que se detallan a continuación. Es imprescindible también la participación sustantiva y directa de la sociedad civil. En el NAP de El Salvador, por ejemplo, se creó un órgano de personas expertas de sociedad civil para acompañar el proceso de diseño e implementación del NAP, junto con pesos y contrapesos.28 Por último, es importante que se detallen sistemas de monitoreo y evaluación.29
En conclusión, un Plan de Acción Nacional en materia de Mujeres, Paz y Seguridad es un instrumento internacional clave para el país y representa una oportunidad única para avanzar la agenda de género y derechos humanos. En la medida en que el gobierno mexicano busque ser campeón de mujeres a nivel internacional, al anunciar una política exterior feminista y con miras a buscar ocupar un lugar en el Consejo de Seguridad, es momento de que se comprometa también a nivel nacional con organizaciones de la sociedad civil para implementar políticas públicas contundentes, basadas en evidencia y cuyo impacto sea medible, evaluable y transparente. La pregunta entonces es si optará por la congruencia o por ser candil únicamente en la calle.
* Daniela Philipson (@daniphilipson) es becaria Fulbright y Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Harvard. Actualmente trabaja en una asociación civil en Nueva York en donde se especializa en temas de seguridad y género en la ONU.
1 Daniela Philipson, “Las Contradicciones del Gobierno Mexicano en Materia de Género”, 19 de marzo de 2020
2 Resolución 1325, Consejo de Seguridad de la ONU
3 Resolución 1820, Consejo de Seguridad de la ONU
4 Caitlin Hamilton et. al., Twenty Years of Women, Peace and Security National Action Plans, 2020
5 PeaceWomen Program WILPF, National Action Plan Analysis
6 Gerardo Lissardy, “Por qué América Latina es la región más violenta del mundo (y qué lecciones puede tomar de la historia de Europa)”, 19 de julio de 2019
7 Geneva Academy, Non-international Armed Conflicts in Mexico, 2020.
8 Vicenteño, David, “México cuenta con 234 cascos azules para misiones de paz”, 25 de mayo de 2019
9 ONU, A Global Study on the Implementation of United Nations Security Council Resolution 1325, 2015
10 Laura Atuesta, “Las Cuentas de la Militarización”, 1 de marzo de 2017
11 Data Cívica, Claves para Entender y Prevenir los Asesinatos de Mujeres en México, 2019.
12 CNDH, Informe Especial sobre los Grupos de Autodefensa en el Estado de Michoacán y las Violaciones a Derechos Humanos Relacionados con el Conflicto, 2016
13 Geneva Declaration Secretariat, “Lethal Violence Against Women and Girls”, 2015
14 Mariana Gabutti y Mariana Nolasco, “La relación armas-homicidio en México”, 20 de septiembre de 2017
15 Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, Graves violaciones de derechos humanos: El tráfico de armas legal e ilegal a México, agosto 2018
16 Univisión, “Flujo Migratorio de 2019 en México Rompe Récord y Supera en Más de 200 la Cifra Registrada en 2018”, 1 de julio de 2019
17 ONU Mujeres, In focus: Women refugees and migrants, consultada el 13 de febrero de 2020
18 Op. cit.
Roselia Chaca, “En plena pandemia, refugio para mujeres víctimas de violencia opera a máxima capacidad y sin recursos”, 24 de marzo 2020
20 Data Cívica, Claves para Entender
21 PGR, Protocolo de Investigación Ministerial, Policial y Pericial con Perspectiva de Género para el Delito de Feminicidio
22 Protocolo de Bogotá sobre Calidad de Datos de Homicidios en América Latina y el Caribe
23 Justicia Transicional Mx, “¿Hay Justicia Transicional en México Parte I”, 8 de enero 2020
24 Justicia Transicional Mx, “¿Hay Justicia Transicional en México Parte II”, 8 de enero 2020
25 ONU, A Global Study
26 Gabriela Martínez, “Madres Buscadoras de Sonora: la lucha será hasta encontrarlos”, 26 de marzo de 2020
27 Comisión Nacional de Búsqueda de Personas, Informe sobre Fosas Clandestinas y Registro Nacional de Personas Desaparecidas o No Localizadas, 6 de enero 2020
28 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador, Plan de Acción Nacional “Mujeres, Paz y Seguridad”, 2017
29 Asimismo, un Plan de Acción Nacional debe tener un periodo inicial de implementación de entre tres y cinco años. Consecuentemente, se debe publicar un plan actualizado junto con un reporte de progreso que le dé seguimiento minucioso a los indicadores de impacto y métricas de evaluación. No sobra aclarar que el impacto y colaboración por parte del gobierno debe ser transversal y no limitarse a una sola secretaría o sector.
