Andrea Guadarrama
Texto publicado originalmente en Animal Político
En nuestra anterior publicación, nuestro colega Jorge Peniche se dio a la tarea de analizar el uso de las amnistías dentro y fuera del marco de políticas de justicia transicional, así como el proyecto de Ley de Amnistía propuesto por el presidente López Obrador el 12 de septiembre de 2019 a la Cámara de Diputados, y los beneficios que habría tenido enmarcarla dentro de una política de justicia transicional en México.
Esta publicación estará dedicada al análisis de algunos retos de implementación que presenta la iniciativa tal como está. Para ello, tendríamos que empezar por destacar las principales características del proyecto de ley. Primero, pretende beneficiar a indiciados o sentenciados por delitos como posesión, tráfico y venta de drogas, robo, aborto, sedición u otros –principalmente patrimoniales- cuando éstos no hayan ejercido violencia y se cumplan ciertas condiciones de vulnerabilidad (que se trate de indígenas que no hayan tenido la debida representación legal o que no hayan contado con intérpretes en su proceso; mujeres cuya participación en los delitos haya sido coaccionada; campesinos que se dedican al cultivo de drogas, entre otros). Segundo, el proyecto de ley es de carácter federal, por lo que comisiona a la Secretaría de Gobernación para promover su adaptación e implementación en los distintos órdenes del fuero común, en cuyo caso la cantidad de beneficiarios sería significativa. Tercero, la amnistía la otorgaría la fiscalía, no una autoridad judicial.
En suma, la propuesta constituye una iniciativa que busca encontrar la justicia social por los daños que ha ocasionado la implementación de políticas criminales que castigan la pobreza. Sin embargo, como sucede a menudo con la actual administración, parece ser una propuesta motivada por las razones correctas (o al menos eso aparenta) que deja al aire cuestiones indispensables para asegurar el éxito de su implementación. A continuación presento algunas reflexiones sobre las dificultades de implementación que tendrían que tomarse en consideración antes de aprobar el proyecto de ley.
¿Y la reinserción social?
La Ley de Ejecución Penal tiene una fuerte orientación a lograr la reinserción social de las personas privadas de la libertad a través de programas conformados por actividades académicas, artísticas, deportivas y laborales; sin embargo, como muchas cosas en México del dicho al hecho hay mucho trecho. La realidad es que la calidad de los programas de actividades varía demasiado de un centro penitenciario a otro; en algunos de ellos las personas privadas de la libertad pasan 22 horas al día encerradas en una celda. En otros centros pueden pasar el día entero en los patios sin alternativas de actividades y en algunos existe buena oferta de actividades valiosas que abonan a su proceso de reinserción. El punto es que de ninguna manera el Estado puede fiarse de que las personas que se beneficien de la amnistía hayan pasado por programas de reinserción exitosos y que a su salida tendrán un hogar o red de apoyo esperándolos; que contarán con los recursos económicos y sociales para prevenir su reincidencia; que regresarán a lugares seguros o que podrán reinsertarse exitosamente después de pasar años en el encierro.
En cualquier escenario resultaría indispensable contar con un programa o sistema dedicado a dar seguimiento a la reinserción social de los beneficiarios de la amnistía (que promueva la implementación de procesos de justicia restaurativa) para garantizar su reinserción pacífica a la sociedad. No se puede dejar de considerar que el regreso de algunos beneficiarios a sus comunidades puede poner en riesgo tanto su propia seguridad, como la paz y seguridad de éstas. En otros países se ha visto que con regularidad los beneficiarios de las amnistías se ven impedidos a regresar a sus lugares de origen y terminan por establecerse en las periferias de las ciudades donde no conocen a nadie y donde se exponen a ser agredidos o a participar en los grupos que ejercen la violencia urbana.
La implementación de un adecuado programa de reinserción requeriría de una fuerte planeación e inversión económica previa a la liberación de los beneficiarios, que a la fecha no se ha presupuestado. No podemos perder de vista que con las políticas de austeridad actuales es muy probable que el gobierno no quiera o no pueda asumir los costos que un sistema o programa de estas características implicaría. Muestra de ello es que el sistema penitenciario federal ha sufrido recortes presupuestales1 que han deteriorado notablemente la operación de los centros, limitando el acceso a la salud de las personas privadas de la libertad (algunos centros ya no cuentan con recursos para comprar medicamentos básicos, hacer pruebas de sangre de rutina o para pagar la gasolina de los traslados al hospital), poniendo en riesgo la gobernabilidad de éstos, y reduciendo la cantidad y calidad de las actividades disponibles para promover la reinserción social. No olvidemos que incluso las personas privadas de la libertad en el centro de máxima seguridad de Almoloya recientemente recurrieron al juicio de amparo y a huelgas de hambre para que se ordenara la regularización de los servicios, debido a que las restricciones presupuestales de la nueva administración han generado falta de alimentos, de medicinas y de productos de limpieza2.
Si el gobierno no ha priorizado la reinserción social de las personas sobre las que tiene responsabilidad total durante su internamiento, ¿por qué se preocuparía por ellos en libertad? Resulta inevitable cuestionarse si la propuesta de amnistía se trata más bien de una estrategia para recortar gastos en el sistema penitenciario –como parte de la política de austeridad- más que una iniciativa de justicia social. Por otro lado, surgen algunas contradicciones con medidas previamente implementadas por la actual administración, como ¿por qué otorgarían amnistías y al mismo tiempo ampliarían la lista de delitos que ameritan prisión preventiva, lo cual sin duda, incrementará la cantidad de personas en prisión?
Fuera de lo cuestionable que pueda llegar a ser que la fiscalía sea quien otorgue las amnistías y no un juez (pues debe valorar pruebas y determinar si los supuestos individuales encajan en los previstos en la ley), ¿cómo va a solventar la fiscalía los gastos extraordinarios que implicaría la operación de este proyecto? De por sí, nuestras fiscalías se encuentran saturadas, resultándoles imposible procesar la cantidad de casos de los que actualmente son responsables ¿cómo podrían agregar a esto un proceso de valoración y otorgamiento de amnistías en donde se presenten cientos o miles de aplicaciones (más las que deban hacerse de oficio)? Necesariamente, la ley debe ir aparejada de la asignación de recursos necesaria para operarla.
Más allá de lo inmediato, y de los defectos de implementación que el proyecto pueda tener, el Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión deben de considerar que esta amnistía será una medida de justicia social efímera si no se acompaña de transformaciones estructurales que incluyan cambios en el paradigma de política de drogas (abandono del régimen prohibicionista) y en la política criminal, que no castigue la pobreza. Bajo las condiciones actuales, las y los beneficiarios de la amnistía podrán regresar a prisión por cometer exactamente los mismos delitos.
En conclusión, sin un programa o estructura que incluya atención y servicios integrales orientados a la reinserción social y la justicia restaurativa, no será posible garantizar la reinserción pacífica de las y los beneficiarios de la amnistía a sus comunidades y tampoco podrá prevenirse la reincidencia. El andamiaje para el otorgamiento y el proceso de reinserción cuestan, por lo que la iniciativa debe ir a aparejada de los recursos suficientes para operarla, siendo además necesario enmarcarla en una estrategia de transformación que incluya cambios estructurales que prevengan la criminalización de la pobreza. Esto garantizará que el proyecto de amnistía no se interprete como una medida de justicia social pasajera, sino como una que logre permear un mejor futuro.
Amnistías (¿y Justicia Transicional?) Parte I de III
1 Ver: Toral, Manuel, Presupuesto de las prisiones federales, Nexos, 19 de febrero de 2019, disponible aquí.
2 Ver: Carrasco, Jorge, Austeridad le pega a Almoloya; internos protestan con huelga de hambre, Proceso, 26 de Julio de 2019, disponible aquí.
