Raúl Benítez Manaut
Texto publicado originalmente en Animal Político
Durante las dos primeras décadas del siglo XXI, México no escapa de las tenencias latinoamericanas de involución y regresión democrática. En democracia, según la teoría liberal de los sistemas políticos, los militares deben estar dedicados a la defensa externa. La contención de las violencias en los países corresponde a los cuerpos policiacos y a una cooperación real de los sistemas fiscales, de impartición de justicia, de inteligencia y hasta los mecanismos de “control suave”, como la prevención de la delincuencia, la educación, la salud y otros.
La “opción militar” fue la salida rápida, sin modificar las leyes, bien vista por el gobierno de Estados Unidos para emprender los programas de cooperación como el Plan Colombia y la Iniciativa Mérida. Los militares obedecen y cambian sus misiones por órdenes presidenciales, siguiendo la doctrina de la obediencia debida. Los costos los asume el Estado y los gobiernos, de allí la protección legal o factual (por la debilidad de los sistemas de justicia) a los militares cuando se producen violaciones a los derechos humanos al actuar en esta “guerra”. En México el ejército propuso una Ley de Seguridad Interior entre 2017 y 2018 que le daba protección jurídica a los militares.1 La Suprema Corte de Justicia declaró su invalidez el 15 de noviembre de 2018, tras una ola de críticas de organismos internacionales y nacionales (como la Comisión Nacional de Derechos Humanos), así como de numerosas organizaciones de la sociedad civil.
El cambio de gobierno en México el primero de diciembre de 2018 llevó a debates muy intensos sobre la naturaleza del crimen organizado, su poder de fuego, y la necesidad de terminar con “la guerra” a raíz de evidentes tensiones entre el candidato a la presidencia del partido MORENA, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), y el secretario de la Defensa Nacional, Salvador Cienfuegos. Estas recriminaciones de ambas partes durante el periodo de la campaña electoral -entre mediados de 2017 y julio de 2018- se diluyeron al ganar AMLO las elecciones. Una vez reconocido el triunfo de AMLO, comenzó una gran “operación cicatriz” entre el presidente electo y las fuerzas armadas. Fue el proceso de reconciliación política más notable y rápido hecho por ambas partes para lograr una relación civil-militar armónica.
AMLO insistió durante 2018 en cambiar la estrategia de “la guerra” a “la paz”, prometió regresar a los militares a los cuarteles y, eufemísticamente, mandó varios mensajes a la opinión pública y las fuerzas del Estado: “abrazos, no balazos” e incluso amnistía. Todas estas promesas carecieron de propuestas reales en lo político, lo legal (la amnistía fue duramente criticada sobre todo por colectivos de víctimas), y generó una gran confusión sobre los verdaderos propósitos del nuevo presidente. Fue la expresión de una voluntad tenaz y persistente por parte de AMLO, pero careció de estrategia.
A la par de su ascenso a la presidencia el primero de diciembre de 2018, se anunció la reforma más importante al sistema de seguridad nacional, seguridad interior y defensa desde el gobierno del general Lázaro Cárdenas, cuando dividió la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) y la Secretaría de Marina (SEMAR) en 1940. Propuso crear una nueva Secretaria de Seguridad y Protección Ciudadana (SPSC)2, reducir las capacidades de la Secretaria de Gobernación trasladando al Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) a la SSPC, transformándose en Centro Nacional de Inteligencia (CNI);3 crear la Guardia Nacional (GN) basando sus efectivos en tres: fuerzas del ejército, de la marina y de la Policía Federal, siendo predominantes los efectivos del ejército en más del 85%.4
La GN, al provenir sus efectivos de las fuerzas armadas en su gran mayoría, además del equipo y el presupuesto para salarios, crea en realidad una dualidad de mando, que favorece a los militares: su comandante es un general del ejército, Luis Rodríguez Bucio, con gran reconocimiento por su trayectoria, pero formalmente se debe subordinar a las autoridades de la SSPC. Entre lo real y lo legal, prevalece el esquema realista, pues los mandos operativos en todo el país provienen de las fuerzas armadas, y en realidad las coordinaciones se dan entre militares, pertenecientes a diversas corporaciones. Los pocos efectivos que no son militares se reincorporan a la GN desde la Policía Federal, cuerpo que ha sido denostado por el propio presidente por corrupción y culpándola de algunos de los fracasos de “la guerra” de Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto.
Con la creación de la GN, se produce por vez consecutiva la creación de un nuevo instituto militar -como en 1940-, y se reducen los efectivos de la SEDENA y en menor medida de la SEMAR. Se pasa de casi 280 mil integrantes que integraban estas dos instituciones en noviembre de 2018, a poco más de 220 mil un año después:5
De esta manera, se produce una nueva militarización de la seguridad pública, abandonando el esfuerzo, con todos sus altibajos y problemas, que se había dado para construir un cuerpo civil a nivel federal desde el año 2000.
En otras palabras, para enfrentar el creciente ascenso del crimen organizado en sus diferentes modalidades, se vuelve a recurrir a los militares, sea como SEDENA, como SEMAR o, ahora, como GN. El dilema que provoca esta revolución institucional en materia de seguridad nacional, pública, interna y de defensa, es que los desafíos del país en materia de seguridad son mutantes, muchos de ellos son problemas que en la mayoría de los países democráticos se operan a través de instituciones civiles policíacas, de justicia y de inteligencia.
Las dos pruebas de fuego más importantes en 2019 para esta nueva organización institucional fue el combate al robo de combustible entre enero y abril de 2019 (aunque en este esfuerzo siguen participando la SEDENA, la SEMAR y la GN) y la acción de contención de flujos migratorios provenientes de Centroamérica, a solicitud expresa del gobierno de Estados Unidos.
Así se van acumulando nuevas tareas y misiones no militares en el último año, como son la construcción de un nuevo aeropuerto e instalaciones bancarias, transportar combustible y vigilar ductos, distribución de medicamentos, traslado de dinero de programas sociales, reparto de libros de texto, combate al sargazo en el mar Caribe, seguridad en puertos, contención de migrantes, entre las más destacadas durante 2019. Sin embargo, las fuerzas militares recibieron fuertes críticas en el desarrollo táctico de una misión propiamente militar, como fue la captura momentánea y liberación de Ovidio Guzmán el 17 de octubre en la ciudad de Culiacán.
Este fenómeno de remilitarización se produce en muchos países latinoamericanos, no importando la tendencia política o ideología de los gobiernos. Parece expresar el fracaso de la democratización iniciada en toda América Latina en los años ochenta y noventa del siglo XX, por la debilidad de la profesionalización de los sistemas de inteligencia, de justicia y en general de las corporaciones de seguridad pública. Lo que ha fortalecido es el crimen organizado y su capacidad de movilidad trasnacional.
Así se superaron los dilemas del siglo XX, cuando los gobiernos no democráticos militares o autoritarios -como el mexicano- prepararon a sus fuerzas armadas y cuerpos de seguridad para combatir guerrillas y grupos políticos de oposición, e impedir el ascenso de fuerzas que luchaban por construir sistemas donde prevaleciera el estado de derecho democrático.
Después de más de 30 años de combate al narcotráfico en países como los andinos, y de 13 años de declarada “la guerra” en México, el empleo de las fuerzas armadas fue “la opción”.
No se exploraron con seriedad otros mecanismos del Estado, como el fortalecimiento de los sistemas de justicia (Europa), el control del crimen a través de los sistemas de recaudación fiscal (Estados Unidos), o el fortalecimiento real de los cuerpos de seguridad pública y los sistemas de inteligencia. La corrupción en los tres niveles de gobierno nunca se persiguió, facilitando la rápida penetración del Estado por los ocho grandes carteles criminales. Con cualquiera de estas opciones alternativas a la “guerra”, quizás se hubiera combatido al crimen organizado con mayor eficacia y con menores costos en materia de derechos humanos.
En América Latina se vive una involución militarista, y por vez consecutiva se argumenta por los políticos que conducen estos procesos que las fuerzas armadas sustituyen las deficiencias de las burocracias e instituciones civiles. En otras palabras, los Estados son democráticos pero frágiles e incapaces de enfrentar al monstruo criminal. Esta imposibilidad histórica para construir “buen gobierno” en materia de seguridad genera frustración entre la población, y aparece la “nostalgia por el orden” que ofrecen los militares. Para ello aprovechan la elevada opinión positiva que ostentan ente la población de muchos países. Se construyó así una narrativa pro-militar desde los gobiernos que permeó en la población. Entre las razones que explican lo anterior, según gran cantidad de encuestas, está (i) la elevada corrupción de las elites civiles, (ii) el incremento de los índices de inseguridad pública y (iii) el aumento de la capacidad de acción -incluso militar- de poderes fácticos ilegales y criminales.
En América Latina, con excepción de México, cuando los militares administraron directamente el aparato estatal durante gran parte del siglo XX, al no existir controles, no fueron ajenos a la corrupción, pero tampoco existían mecanismos de accountability social y política. Así, por las múltiples debilidades de los sistemas políticos latinoamericanos, sean neoliberales, pro libre-comercio, populistas de izquierda o derecha, bolivarianos e incluso también los que han vivido mayor desarrollo de formas democráticas de gobierno, se le llama a la fuerza castrense por ser la “institución sólida”. Hay un gran atractivo para emplear a los militares incluso por gobernantes con elevados niveles de popularidad, como Jair Bolsonaro en Brasil,6 Nayib Bukele en El Salvador7 o AMLO en México. También esto se presenta cuando se gobierna mediante formas dictatoriales o autocráticas, donde los militares son la clave, como en Venezuela.8 Como ocurrió durante la guerra fría, los militares también se vuelven en ocasiones los protagonistas principales en el derrocamiento de gobiernos, como sucedió en Honduras en 2009 y en Bolivia a fines de 2019.9
Así, en México convive la democracia con un militarismo sui generis. Las actuales fuerzas armadas que se desprendieron de la revolución mexicana de 1910-1920 han vivido constantes evoluciones y reformas. Entre 1917 y 1940 se transformaron de un ejército popular alimentado de conglomerados de campesinos armados, en un ejército profesional. El poder de ese ejército se acotó por vez primera en 1939-1940 por el general Cárdenas. En aquel momento se justificó para profesionalizar a la Armada, para enfrentar por parte de México la segunda guerra mundial y respaldar a los aliados.
La segunda gran división de las fuerzas armadas se vive hoy en día con la creación de la GN desde 2019. Se reduce el ejército dividiéndolo entre el segmento profesional, que sigue bajo la premisa de resguardar la defensa nacional (SEDENA y SEMAR), y las estructuras que durante años se ha dedicado a la seguridad interna se trasladan a la GN. 10
La GN se edifica según su ley para enfrentar las elevadas tasas de criminalidad. De esta manera se pasa de dos fuerzas armadas a tres: La primera es el ejército y la fuerza aérea, con un comando centralizado administrativa y operativamente en la SEDENA; la segunda en la Secretaría de Marina-Armada de México (SEMAR), con su propio comando y organización, y la tercera es la GN con un comando dual: SEDENA y SSPC. Todas estas reformas a la estructura de seguridad del país, que implican la creación de la GN desprendiéndose sus mandos de la SEDENA y SEMAR, fortalecen el rol de los militares en funciones de seguridad pública y el combate al crimen organizado, incluso ahora poniendo en sus manos los órganos de inteligencia que antes eran encabezados por civiles. A ello se le agrega la ampliación de las misiones de las fuerzas armadas en el actual gobierno.
En materia de justicia y seguridad, una medida comparativa para medir el Estado Frágil la ofrece el Informe 2020 del World Justice Project, donde México se ubica en el lugar 104 de 128 países. Este informe compara gran cantidad de indicadores a nivel mundial, como son la efectividad de la justicia contra el crimen, la capacidad del gobierno para combatirla, la vigencia del debido proceso, el castigo a funcionarios corruptos, el acceso a los poderes judiciales y legislativos por la población, las auditorias independientes al gasto público, un sistema imparcial de resolución de disputas, el accountability y el gobierno abierto, entre los más destacados. En el Informe, los países latinoamericanos mejor evaluados son Uruguay, Costa Rica y Chile, y debajo de México están Honduras, Nicaragua Bolivia y Venezuela. Este último es el peor calificado entre los 128 países. México durante 2019 descendió dos puntos en el comparativo de esos indicadores.11
En la narrativa oficial desarrollada desde el inicio de la guerra al narcotráfico en 2007-2008, se atribuye a los grupos criminales la responsabilidad, por su creciente poder de fuego y capacidades económicas, para debilitar y penetrar al Estado. O sea, los gobiernos se declaran inermes ante el poder criminal y así se justifica el último recurso ubicado en el empleo de la fuerza militar. Esta narrativa victimiza al Estado y transporta la responsabilidad al otro polo de la ecuación: el narcotráfico. Este dilema es falso y la responsabilidad es inversa: el Estado se dejó penetrar porque no actuó en su seno para evitar la penetración del virus maligno. No se vacunó y la contaminación se extendió.
El Estado mexicano no desarrolló capacidades policiacas, de inteligencia y de justicia desde los años en que se gestó el poder de los grupos criminales a fines de los ochenta y durante los años noventa del siglo XX. No castigó la corrupción de gobernadores, funcionarios federales, presidentes municipales, empresarios asociados para lavar dinero, operadores de la justicia y cuerpos de seguridad -e incluso en ocasiones en el seno de las instituciones militares-. Tampoco reformó con rapidez y energía el sistema de justicia para castigar al crimen -como en Italia-, y trasladó la evolución de su debilidad a otros: Estados Unidos por la libertad en la venta de armas, Colombia por ser productor de cocaína y los grupos criminales por ser los impulsores de la violencia. Así, de forma creciente, el Estado se fue debilitando y la población fue absorbiendo el efecto de la debilidad institucional y el poder criminal. Las tasas de homicidios ascendieron de 8 a 23 por cien mil habitantes entre 2007 y 2019, se muestran en ascenso y aumentaron las violaciones a los derechos humanos.
Estos son los dilemas de seguridad de México en los años porvenir, mientras el gobierno no encuentre la fórmula real en lo estratégico y lo operativo para lograr el descenso de las tasas de criminalidad que asolan al país. Se busca la solución, como en los últimos 30 años, en las fuerzas militares, ahora predominantemente en la GN. Pero dos preguntas quedan en el tintero: ¿es el crimen organizado el responsable de la nueva militarización del país?; si es así, se seguirá empleando este argumento auto-justificatorio. O es el Estado frágil en materia de seguridad que no sabe reorganizarse y limpiarse para resolver el grave dilema no resuelto. No son los militares la solución, la respuesta.es la multi-institucionalidad. Los militares deben ayudar, pero no son la única salida. La opción es reconstruir y fortalecer al Estado de forma integral, no sólo una parte de él.
* Raúl Benítez Manaut es investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte, UNAM. Presidente del Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia (CASEDE). Integrante del Consejo Asesor de Justicia Transicional MX.
1 “Ley de Seguridad Interior”, 21 de diciembre 2017, para efectos jurídicos publicada en el Diario Oficial de la Federación, 30 de mayo de 2019.
2 Se creo mediante decreto: Diario Oficial de la Federación, 30 de noviembre de 2018. Su Reglamento Interior fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de abril de 2019.
3 Marcos Pablo Moloeznik, “Del CISEN al Centro Nacional de Inteligencia”.
4 “Ley de la Guardia Nacional. Texto vigente”, Diario Oficial de la Federación, 27 de mayo de 2019.
5 Elaboración propia. Raúl Benítez Manaut.
6 Ignacio Pirotta, “los militares, Bolsonaro y la democracia Brasileña”, Nueva Sociedad, abril, 2019.
8 “Venezuela’s Maduro Cracks Down on His Own Military in Bid to Retain Power”.
9 María Victoria Murillo y Steven Levitsky, “La tentación militar en América Latina”, Nueva Sociedad, enero-febrero de 2020.
10 “Ley de la Guardia Nacional”, Diario Oficial de la Federación, México, 27 de mayo de 2019.
11 World Justice Project, Rule of Law Index 2020.
