Beatriz E. Mayans Hermida
Texto publicado originalmente en Animal Político
En México se habla diariamente de los niveles alarmantes de violencia en los que vivimos, principalmente desde que se inició la guerra contra el narcotráfico declarada por el expresidente Felipe Calderón y continuada por su sucesor Enrique Peña Nieto y el actual presidente Andrés Manuel López Obrador. Estudios reflejan que es en el 2006 cuando convergen, por un lado, la adopción de la estrategia de seguridad que recurre a las fuerzas armadas para llevar a cabo tareas de seguridad pública dirigidas al combate de la delincuencia organizada y, por el otro lado, el incremento considerable de homicidios violentos1 y de violaciones graves a los derechos humanos, como la tortura y desapariciones forzadas.2
Es innegable que en nuestro país se cometen crímenes internacionales.3 Diversos expertos y organizaciones de la sociedad civil han denunciado la comisión de crímenes de lesa humanidad. Por ejemplo, el exRelator Especial sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, Juan Méndez, y el Comité contra la Desaparición Forzada de la ONU han señalado que la tortura4 y la desaparición forzada5 en México son generalizadas.
México, como Estado parte del Estatuto de Roma (ER) de la Corte Penal Internacional (CPI), tiene la obligación de investigar y enjuiciar a los responsables de dichos crímenes; cabe destacar que el régimen de la CPI -que configura el primer tribunal penal internacional permanente para juzgar personas por cometer crímenes internacionales (genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y el crimen de agresión) – entró en vigor para nuestro país el 1° de enero de 2006.6
Tal obligación se desprende del principio de complementariedad, previsto en el preámbulo y articulo primero del ER. La complementariedad es uno de los principios rectores de la CPI, conforme al cual los Estados parte tienen el deber primario de investigar y enjuiciar aquellos crímenes internacionales cometidos en su territorio o por uno de sus connacionales.7 Así, la CPI solamente puede ejercer su jurisdicción en aquellos casos en que los estados parte, teniendo jurisdicción sobre el caso, no estén dispuestos a llevar a cabo la investigación o el enjuiciamiento, o no puedan realmente hacerlo.8 Se entiende entonces que la CPI es un tribunal residual, complementario precisamente, a la labor primigenia de los Estados en la lucha contra la impunidad.
La complementariedad bajo el ER va más allá de ser un concepto meramente técnico. A lo largo del tiempo, los órganos de la CPI han reconocido y desarrollado sus distintas nociones, convirtiéndolo así en un principio con el potencial de crear una cultura de rendición de cuentas (accountability) y prevención de crímenes atroces.9
Dos de las nociones más comunes del principio de complementariedad son: la complementariedad clásica y la complementariedad positiva. La primera es la dimensión meramente legal, es decir, el marco que establece cuándo los casos deben ser admitidos o no ante la Corte conforme los artículos 17 y 20(3) del ER. Esta noción busca que los Estados cumplan con sus obligaciones y lo hagan de una manera auténtica.10 De no hacerlo, existe la ‘amenaza’ de que será la CPI quien lleve a cabo las investigaciones y enjuiciamientos.
Por su parte, la noción de complementariedad positiva refiere a un sistema de cooperación entre la Corte y los Estados, a través del cual se incentiva a superar los obstáculos que existen para investigar y enjuiciar a los responsables de crímenes atroces a nivel nacional. Esto se consigue mediante la división de tareas y medidas de desarrollo de capacidades (capacity building) de los sistemas judiciales nacionales.11 Por ejemplo, la Corte puede identificar las normas y estándares con los que las jurisdicciones nacionales deben cumplir para garantizar juicios efectivos.
En la práctica, las distintas nociones de complementariedad coexisten y son utilizadas por la Oficina de la Fiscalía de la CPI en diversas etapas. Una de ellas es en la etapa del examen preliminar (EP), en la que la Fiscalía recaba la información necesaria para determinar si hay fundamento razonable para iniciar una investigación. Durante el EP, la Oficina de la Fiscalía, a través de la complementariedad positiva, inicia acciones dirigidas a fomentar procedimientos nacionales efectivos. Entre estas acciones se encuentran: i) pedir información sobre los procedimientos a nivel nacional; ii) hacer visitas al país; iii) iniciar consultas con autoridades nacionales y organizaciones intergubernamentales y de la sociedad civil; iv) intercambiar enseñanzas aprendidas, así como las mejores prácticas para la persecución de los crímenes; v) identificar espacios de impunidad y posibles soluciones.12 De este modo, los exámenes preliminares pueden convertirse en una valiosa herramienta de cooperación que dote a las jurisdicciones nacionales de los instrumentos necesarios para llevar a cabo las investigaciones y enjuiciamientos de los delitos bajo la jurisdicción de la CPI, y que fortalezca el estado de derecho a nivel doméstico.13
Un ejemplo de los alcances que puede tener dicha cooperación es el caso de Colombia. La Fiscalía de la CPI abrió un EP en 2004 para recabar información sobre los crímenes internacionales cometidos con motivo del violento conflicto armado en el país.14 Tiempo después de la apertura del examen preliminar, la Fiscalía de la CPI realizó visitas a Colombia para reunirse con diversas autoridades y organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, publicó informes sobre el estudio de los hechos alegados en aquel país, y sobre el desarrollo de las actuaciones de las autoridades encargadas de la investigación y enjuiciamiento de los crímenes establecidos en el ER. Adicionalmente, la CPI siguió de cerca el acuerdo de paz celebrado entre el gobierno colombiano y los grupos paramilitares en 2005, así como el firmado en la Habana en 2016 con el grupo guerrillero las FARC-EP.
A pesar de que algunos Estados miembros han criticado a la CPI por la duración del EP en Colombia (este año se cumplen 16 años), académicos, practicantes y organizaciones de la sociedad civil han reconocido el rol fundamental que ha jugado la Corte en promover investigaciones y juicios a nivel nacional, así como en el cumplimiento de estándares internacionales. Por ejemplo, un estudio reciente de Hillebrecht, Huneeus y Borda, concluyó que el acuerdo de paz de 2016 se hizo a través -y no a pesar– del continuo proceso deliberativo de la CPI y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos con los actores involucrados en el proceso de paz.15 Además, señalaron que, sin la participación de dichas Cortes, el Acuerdo Final no tendría el mismo nivel de legitimidad a nivel internacional y nacional.16
Por otro lado, durante la Asamblea de Estados Partes celebrada en diciembre de 2019, un grupo de organizaciones de la sociedad civil, entre ellas, la Comisión Colombiana de Juristas, el Colectivo de Abogados José Álvarez Restrepo y Colombia Diversa, hablaron sobre la importancia del examen preliminar abierto y del fructífero ‘diálogo de complementariedad’ que ha habido a lo largo de los años entre la CPI y ciertas autoridades colombianas. Hicieron hincapié en que el EP ha servido para proteger a las instituciones que fueron creadas a partir del acuerdo de paz de 2016 con las FARC-EP, las cuales han sido objeto de ataques por diversos actores durante el actual gobierno de Iván Duque. Asimismo, mencionaron la importancia en el seguimiento sobre el cumplimiento de estándares internacionales, por ejemplo, en la investigación y persecución de crímenes sexuales, así como en el juzgamiento de aquellos con mayor responsabilidad. No obstante, fueron enfáticos en que la implementación del proceso de paz apenas empieza y, por ende, la transición hacia la paz está incompleta. Por ello, hicieron un llamado a la Oficina de la Fiscalía y a la CPI a continuar el dialogo de complementariedad y a seguir monitoreando la implementación genuina del Acuerdo Final.
El caso colombiano debe servir de ejemplo para México. La Oficina de la Fiscalía de la CPI ha recibido diversas comunicaciones presentadas por distintas organizaciones de la sociedad civil en las que se denuncian a actores estatales y no estatales por crímenes de lesa humanidad cometidos en Coahuila, Baja California y Chihuahua,17 así como por los crímenes cometidos en contra de periodistas en el contexto del conflicto armado en México.18 Aunque la Fiscalía de la Corte se encuentra revisando las comunicaciones enviadas, todavía no se ha dado el comienzo formal del EP sobre la situación en México. La pregunta pertinente aquí es: ¿servirá la apertura de un examen preliminar y la complementariedad positiva en la situación de México?
El éxito de los EP y de la complementariedad positiva depende, en gran medida, de la voluntad política para dialogar y cooperar de las autoridades del país bajo la lupa de la Corte. Si la actual administración en México se encuentra verdaderamente comprometida en terminar con la impunidad de estos crímenes, tendrá que garantizar investigaciones robustas que den con los responsables, en especial con los que tienen la mayor responsabilidad. De abrirse el EP, el Estado mexicano debería de tomarlo como una buena oportunidad para dotarse de las herramientas necesarias para poder cumplir con sus obligaciones bajo el ER y no como una afrenta a su soberanía.
Tal como lo expresó Luis Moreno Ocampo en su discurso con motivo de su toma de posesión como primer Fiscal general, “[…] la ausencia de juicios frente la Corte, debido a la función regular de las instituciones nacionales, será su mayor éxito.”19 Más allá de las objeciones a la utilidad de juicios en La Haya y no en México, lo cierto es que la interacción entre la CPI y los Estados funciona como un sistema de influencias directas e indirectas que busca promover procesos genuinos en las jurisdicciones nacionales. La CPI es clave para impulsar un proceso robusto en México que garantice justicia, verdad, reparación y no repetición.
* Beatriz E. Mayans Hermida es Maestra en Derecho Internacional por la Universidad de Nueva York y Candidata a Doctora por Vrije University Amsterdam y el Netherlands Institute for the Study of Crime and Law Enforcement.
1 Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Estudio para elaborar una propuesta de política pública en materia de justicia transicional en México (2018), pág. 6.
2 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre la Situación de Derechos Humanos en México, Doc. 44/15, (2015), pág. 11.
3 En este artículo se entienden como crímenes internacionales aquellos establecidos en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (CPI). De acuerdo con el artículo quinto de dicho estatuto, los crímenes bajo la jurisdicción de la CPI son genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y el crimen de agresión.
4 ONU, Informe del Relator Especial sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, Juan E. Méndez, A/HRC/28/68/Add.3, 29 de diciembre 2014.
5 ONU-DH México y CNDH, La desaparición forzada en México: una Mirada desde los Organismos del Sistema de Naciones Unidas, junio 2019, disponible aquí.
6 En un inicio, México se abstuvo de firmar el tratado. Sin embargo, lo firmó ad referéndum el 7 de septiembre del 2000. Finalmente, México ratificó el tratado el 28 de octubre de 2005. El régimen de la CPI había entrado en vigor desde el 1° de julio de 2002, al reunirse las ratificaciones necesarias.
7 ICC, ASP, Resolution RC/Res.1, Complementarity, paras. 1 y 2.
8 Tales cuestiones están reguladas, primariamente, por el artículo 17 del ER.
9 Stahn, C. ‘Taking complementarity seriously’ en C. Stahn and M. El Zeidy (eds), The International Criminal Court and Complementarity: From Theory to Practice (Cambridge: Cambridge University Press, 2014), pág. 234.
10 El Estatuto de Roma en su versión en inglés, requiere además que los Estados lleven a cabo investigaciones y enjuiciamientos que sean auténticos (genuinely carry out the investigation or prosecution). Esto también ha sido establecido en la jurisprudencia constante de la CPI.
Stahn, supra nota 9, pág. 234. A diferencia de la complementariedad clásica, la complementariedad positiva no tiene una base convencional explícita en el ER. Esta última noción fue producto de la interpretación de cómo construir una política criminal internacional basada en la cooperación entre la CPI y los Estados.
12 CPI, Documento sobre exámenes preliminares, noviembre 2013, paras. 100- 103.
13 Olásolo, H. ‘El Principio de Complementariedad y las Estrategias de Actuación de la Corte Penal Internacional en la Fase de Examen Preliminar’, Revista Electrónica de Estudios Internacionales, (2012), Vol. 24, Núm. 2, pág. 11.
14 La CPI solo puede conocer de los crímenes que se cometan a partir de la fecha de entrada en vigor del ER (primero de julio de 2002) y de la fecha de entrada en vigor para el Estado que se adhirió al ER.
15 Hillebrecht, C., Huneeus, A., y Borda, S., ´The Judicialization of Peace´, 59 Harvard International Law Journal (2018), 279, pág. 329.
16 Es importante mencionar que el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y duradera, firmado por el Estado colombiano y las FARC-EP, prevé la creación de un Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. Así, este sistema integral va más allá del componente de justicia y está formado de diversos mecanismos que deben verse desde una perspectiva holística.
17 Daniela Rea, De la estrategia de seguridad a los crímenes de lesa humanidad en México (Informes presentados a la Corte Penal Internacional), septiembre 2019, disponible aquí.
18 Reporteros sin Fronteras, Impunidad de los crímenes contra periodistas en México: RSF anuncia su comunicación oficial a la Corte Penal Internacional, 13 de marzo de 2019, disponible aquí.
