El mecanismo extraordinario para la “Guerra Sucia”: luces y sombras

Daniela Malpica Neri
Texto publicado originalmente en Animal Político

“Si bien debemos esperar de la justicia la palabra definitiva, no podemos callar ante lo que hemos oído, leído y registrado; todo lo cual va mucho más allá de lo que pueda considerarse como delictivo para alcanzar la tenebrosa categoría de los crímenes de lesa humanidad”.

Ernesto Sábato, Prólogo al Informe final de la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas “Nunca Más”, Argentina, 1984

Después de varios anuncios, y décadas de espera para las víctimas, sobrevivientes y familiares de las atrocidades cometidas durante el periodo conocido como la “Guerra Sucia”, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se crea la Comisión para el Acceso a la Verdad, el Esclarecimiento Histórico y el Impulso a la Justicia de las violaciones graves a los derechos humanos cometidas de 1965 a 1990”¹, en adelante la Comisión.

En palabras de Alejandra Cartagena, cuyo padre fue víctima de una ejecución y su madre desaparecida durante la década de los sesenta, y quién ha estado involucrada en el trabajo de creación, esta Comisión puede ser su última oportunidad para conocer la verdad, descubrir a los posibles perpetradores, desarrollar nuevas líneas de investigación penales y de búsqueda de sus seres queridos, acercarse a la justicia, y obtener medidas de reparación para las víctimas, sobrevivientes, sus familias y sus comunidades.²

Desde Justicia Transicional en México creemos que escuchar de primera mano las voces de las víctimas y personas involucradas en la construcción de este mecanismo fue fundamental para poder profundizar en las implicaciones jurídicas y políticas del mismo, y para permitirnos ver más allá de la teoría y la experiencia comparada que existe de otros países con contextos de violaciones masivas a derechos humanos.

Fomentar un debate que ponga al centro las voces de las víctimas también es relevante porque la Comisión es ahora parte de la experiencia del caso mexicano con mecanismos extraordinarios de justicia transicional y, en ese sentido, podrá aportar desde sus aciertos y errores, sus luces y sombras, a la experiencia comparada en otras latitudes. Más aún, la nueva Comisión será un precedente fundamental para el entendimiento y posible construcción de un proceso más amplio en nuestro país que nos permita buscar verdad, memoria, justicia, reparación y garantías de no repetición ante los diversos espirales de violencia que hemos atravesado en las últimas décadas y que han ocasionado que diariamente se sumen a la lista de víctimas cientos de personas y familias.

Bajo esta premisa, el presente texto continúa la serie que hemos realizado desde JTMX para profundizar nuestro entendimiento colectivo sobre la nueva Comisión. Iniciamos retomando qué son los mecanismos de esclarecimiento, y continuamos con un recuento en dos entregas de los precedentes de la nueva comisión de la verdad y de la lucha social que la impulsó. Culminamos este primer acercamiento con un breve análisis de las luces y sombras de la nueva Comisión, partiendo del reconocimiento y apoyo por su creación, y el profundo deseo de que pueda reivindicar los derechos a la verdad, memoria, justicia y reparación de las víctimas de este periodo.

Luces y sombras sobre su creación y composición

En general, las comisiones para la verdad son creadas por tres vías principales: 1) por un decreto presidencial, 2) mediante el poder legislativo, o 3) a raíz de un acuerdo de paz. En algunos casos excepcionales, la Organización de Naciones Unidas también ha ordenado de manera directa la creación de comisiones de investigación para indagar sobre las graves violaciones de derechos humanos. Esto sucedió en Timor del Este cuando, posterior a su conflicto, no existía realmente un Estado que pudiera asumir la conformación de estos mecanismos.

En nuestro país, las dos Comisiones que se encuentran operando hoy en día, la Comisión de Ayotzinapa y la nueva Comisión para la Guerra Sucia, fueron creadas bajo la facultad contenida en el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el cual establece la posibilidad de crear comisiones intersecretariales, consultivas o presidenciales.³ Este artículo hace una clara distinción entre cada una de éstas, y en el caso de las comisiones presidenciales, determina que podrán estar conformadas por las personas titulares de las secretarías de Estado, funcionariado de la Administración Pública Federal (APF), ex servidoras y servidores públicos de otros poderes u órdenes de gobierno, además de profesionales, especialistas o representantes de la sociedad civil, de reconocida capacidad o experiencia.

De este modo, la Comisión plantea su conformación por 11 personas en total, seis de ellas titulares de dependencias de la APF, y cinco personas expertas de reconocida calidad moral o prestigio profesional.

Ahora bien, creemos que existe una razón primordial para que cada una de las personas que representan a la APF se encuentre en la Comisión. Éstas son las siguientes:

1. La persona titular de la Secretaría de Gobernación, por conducto de la Subsecretaría de Derechos Humanos, Población y Migración, quien la presidirá. Este puesto lo ocupa Alejandro Encinas, quién a pesar de las limitaciones políticas que el encargo público muchas veces representa, ha trabajado de la mano con la Comisión Nacional de Búsqueda, la Comisión para la Verdad y Acceso a la Justicia en el Caso Ayotzinapa, y en la desclasificación de documentos en el Archivo General de la Nación, entre otros.
2. La persona titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores. El artículo quinto del decreto de creación establece que será esta dependencia la encargada de establecer los vínculos con las instancias internacionales competentes en materia de derechos humanos para que la Secretaría de Gobernación determine la suscripción de los instrumentos correspondientes. Además, la SRE, mediante los consulados, podría jugar un papel importante en la posible recolección de testimonios de personas que – al ser perseguidas- buscaron refugio en otro país.
3. La persona titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, posiblemente para velar porque la Comisión cuente con los recursos necesarios para poder cumplir con su objetivo.
4. La persona titular del Archivo General de la Nación, quien podrá facilitar el acceso a documentos clave para el análisis del periodo en cuestión.
5. La persona titular de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, para coordinar las acciones y recomendaciones emitidas por la Comisión que garanticen la reparación individual y colectiva de las víctimas de este periodo. Asimismo, tendrán que partir o retomar el plan de reparación para las víctimas de la guerra sucia que derivó de la recomendación 26/2001⁴ y el Informe Especial sobre desaparición de personas y fosas clandestinas en México⁵ de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos,  y de las recomendaciones realizadas en el Informe Final de la Comisión de la Verdad del Estado de Guerrero.⁶ Es interesante recordar que, en este plan de reparación, se contemplaba la creación de un mecanismo de investigación independiente, imparcial y competente para el esclarecimiento de la verdad sobre las violaciones graves, generalizadas y sistemáticas de los derechos humanos ocurridas en este periodo.
6. La titular de la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas, quien deberá coordinar las acciones de búsqueda de las personas que aún se encuentran desaparecidas. Esto implica acciones específicas de una complejidad considerable contando el paso del tiempo.

Ahora bien, debe mencionarse que sí es un factor de preocupación la división de los votos con los que contará cada una de las personas integrantes de la Comisión. Mientras cada una de las y los representantes de las instituciones mencionadas cuenta con un voto particular, las cinco personas expertas deberán nombrar un representante y únicamente contarán con un voto. Para generar un contrapeso ante esta situación, será fundamental que la sociedad civil se mantenga alerta a los posicionamientos de las personas expertas y al seguimiento que den las víctimas y sus representantes.

Otro motivo de preocupación es que las y los comisionados ocuparán su cargo sin remuneración. Dado que participar en estos mecanismos por lo general implica un trabajo de tiempo completo, pedirles a las personas -sobre todo a las personas expertas independientes- que realicen esta función sin remuneración por tres años implica un enorme sacrificio. No obstante, la misma Ley Orgánica de la Administración Pública en el artículo 21 establece que los cargos de las comisiones deberán ser honorarios, encontrando aquí un impedimento jurídico para poder retribuir el trabajo que las personas comisionadas deberán desempeñar. Esto nos recuerda que las comisiones de la verdad se crean y conforman entre los principios y los ideales para su funcionamiento, y la adversa realidad que surca entre las posibilidades políticas y jurídicas existentes.

Adicionalmente, surgió la interrogante de por qué no impulsar una ley específica en la materia para poder tener más herramientas para su creación. Pues bien, el viernes 22 de octubre pasado, la Fundación  Heinrich Böll Stiftung y la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de Naciones Unidas para México organizaron un esclarecedor conversatorio sobre la Comisión al que acudieron el Subsecretario de Derechos Humanos, Población y Migración, Alejandro Encinas, Alicia de los Ríos, abogada e historiadora, Alejandra Cartagena, maestra en humanos y paz, ambas sobrevivientes y familiares de víctimas de este periodo, Santiago Aguirre, director del Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, y Guillermo Fernández-Maldonado, Representante en México de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Fue muy importante escuchar a Alicia de los Ríos y Alejandra Cartagena, representantes de la comunidad de víctimas de este periodo, explicar las razones por las cuales la Comisión se creó mediante un decreto y no una ley específica. Según explicaron, la Comisión podría haber elegido la vía legislativa para su creación, o incluso involucrar la creación de una legislación especial; sin embargo, ellas mismas señalaron que ha sido en el poder legislativo donde anteriormente han encontrado trabas para poder continuar la exigencia de sus derechos.

Por ello, sin dejar de monitorear el desempeño de las y los funcionarios públicos en la Comisión, será también fundamental revisar en el Congreso las vías de creación y buscar impulsar las reformas necesarias para poder mejorar las condiciones para la creación de estos mecanismos extraordinarios. Es decir, con base en estas experiencias crear el camino para que se puedan diseñar las políticas públicas en materia de justicia transicional que se puedan necesitar mañana. Hasta ahora, los partidos de Morena y Movimiento Ciudadano han manifestado interés en impulsar estos procesos, por lo que recaerá en nosotros como sociedad exigir que cumplan con su promesa.

Asimismo, recordar que, si bien hoy en día no es el ideal teórico, en otras comisiones de la verdad han existido representantes del gobierno, como fue el caso de la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas en Argentina,⁷ y que las personas comisionadas en ese momento también sirvieron con cargos honorarios respondiendo al llamado del presidente Raúl Alfonsín y de la sociedad.

Luces y sombras sobre sus atribuciones

Las atribuciones de la Comisión se encuentran entre el artículo segundo y el tercero.⁸ Entre estas se incluyen funciones clave como invitar personas de otras dependencias, organismos autónomos y expertos a sus sesiones; convocar sesiones de seguimiento con las víctimas, familiares y sobrevivientes; establecer mecanismos de esclarecimiento histórico, así como para impulsar acciones ante autoridades ministeriales y judiciales; para la búsqueda de las personas desaparecidas; medidas de reparación; impulsar medidas de memoria y garantías de no repetición;  coordinarse con la APF, instituciones locales y de otros poderes; y promover la coordinación y colaboración con las Fiscalías Federal y locales.

Aquí es relevante mencionar que la Comisión puede encontrar fuertes impedimentos para realizar las investigaciones correspondientes al no contar expresamente en su decreto de creación con facultades como tener fé pública respecto a los testimonios y las observaciones que realicen durante su trabajo de campo, solicitar información a particulares, llamar a comparecer a autoridades y testigos, llamar a declarar a personas, o hacer la calificación definitiva de la reserva de información. Esto sería importante para que las autoridades no pueden reservar información bajo el criterio de “seguridad nacional”.

Si bien estas atribuciones podrían ser establecidas en los lineamientos de la Comisión, esto no es lo correcto, puesto que no se deberían crear más facultades en unos lineamientos. Esta situación puede debilitar la fuerza con la que el mecanismo implemente sus atribuciones, dado que todo quedará a la discrecionalidad de las instituciones de la Administración Pública Federal y a los acuerdos de colaboración que se establezcan con estas y otros poderes y autoridades legales.

¿Qué pasará, por ejemplo, si la Comisión quiere investigar omisiones a la investigación de violaciones a los derechos humanos de las antiguas procuradurías o del ejército? ¿Con qué herramientas cuenta para poder acceder a sus expedientes y revisarlos? Esto ya ha sido un problema para la Comisión de Ayotzinapa. Como lo señaló Santiago Aguirre, director del Centro ProDH⁹. En este caso, la Secretaría de la Defensa Nacional ha mostrado resistencias a entregar información aun con instrucciones directas del Presidente, Andrés Manuel López Obrador.

Luces y sombras sobre su operación y funcionamiento

Las primeras interrogantes respecto a la operación y funcionamiento de la Comisión tienen que ver con los recursos que serán destinados para que ésta pueda operar de manera adecuada. En términos de rendición de cuentas, el manifestar que una institución contará con todos los recursos necesarios no es suficiente. Se requiere transparentar los recursos económicos, técnicos y humanos con los que contará la Comisión para poder realizar su objetivo. Al momento, se desconoce con qué recursos reales contará la Comisión para poder realizar sus funciones durante su periodo de trabajo, el cual finaliza el 30 de septiembre de 2024.¹⁰

Otro reto son los cortos plazos para la instalación y la emisión de lineamientos de la Comisión. De conformidad con el artículo segundo transitorio del Decreto, la Comisión tendrá 30 días hábiles para instalarse, y en su primera sesión, aprobar sus lineamientos para organización y funcionamiento. Esto será un reto dado que dependerá de las líneas de trabajo que determinen sus integrantes. Es ambicioso, por decir lo menos, esperar que la Comisión organice el mismo día de su instalación cómo operará y determinará estos lineamientos. Asimismo, este funcionamiento dependerá de los recursos económicos y humanos destinados para ello.

Para el buen funcionamiento de la Comisión, sería de esperarse un incremento presupuestario a la Subsecretaría que represente las nuevas funciones encomendadas de manera específica para la ejecución de su mandato. Incluso la solicitud de presupuesto, y el incremento de este presupuesto, debería reflejar la metodología, el personal especializado que se requiera, los insumos que serán ocupados, los viáticos necesarios para el trabajo de campo y la recolección de los testimonios, entre otras cosas. Sin duda, un reto para las personas comisionadas será realizar este análisis, consensuar las metodologías y recursos que serán necesarios y ver por el incremento en los recursos asignados a la Subsecretaría para este fin, en tan poco tiempo.

En el caso de la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas de Argentina, por ejemplo, se contó con cinco secretarías que se hicieron cargo de los aspectos operativos de este mecanismo. Además, en su informe final, la Comisión reconoció el enorme aporte de recursos técnicos y humanos para realizar sus funciones de organismos de derechos humanos, las Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos. El Nunca Más detalla que, además de las personas comisionadas y los secretarios, trabajaron en ella al menos 49 personas.

Otro ejemplo relevante es el caso del trabajo de campo, análisis y redacción del Informe especial sobre los grupos de autodefensa en el estado de Michoacán y las violaciones a los derechos humanos relacionadas con el conflicto, elaborado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.¹¹  Para este se recabaron un total 2,858 testimonios y entrevistas, y se realizaron visitas a 73 de los 113 municipios del estado; se contó con un total de 79 personas. Esto nos detalla la magnitud de personal requerido para la labor de recuperación de archivos, trabajo de campo, recepción y registro de testimonios, acompañamiento psicosocial a las víctimas, análisis de la información, tareas administrativas y la redacción de los informes finales.

Esperemos ver que el Estado mexicano efectivamente responda a las necesidades de la nueva Comisión dotándola de los recursos necesarios.

La luz les ganará a las sombras si la sociedad ayuda a alumbrar el camino

Este análisis no busca ser es una crítica a lo que se logró junto con las familias al establecer esta Comisión, sino una reflexión sobre cómo podemos mejorar el camino para la creación de futuros mecanismos de este tipo y, de nuevo, un llamado los posibles obstáculos ante los cuales, como sociedad, debemos estar en constante alerta para que la presión y exigencia social ayude a que se cumplan los objetos de la Comisión.

Más allá de los posibles obstáculos, buscamos rescatar de la experiencia comparada que para que estos mecanismos tengan mayores posibilidades de éxito se requiere que todos asumamos la responsabilidad, y la deuda, de acompañar este ejercicio. Todas y todos tenemos una tarea en la cual podemos contribuir a que este mecanismo cumpla con sus objetivos. Como sociedad en general, debemos desarrollar empatía con todas las víctimas de las graves violaciones de los derechos humanos, incluidas aquellas de la llamada Guerra Sucia. Esta ha sido una de las grandes fallas que hemos tenido como sociedad, puesto que hemos volteado a un lado en lugar de acompañarlos en la exigencia de sus derechos. Las personas con liderazgos políticos, religiosos, e intelectuales o aquellas que cuentan con un micrófono o espacio en la arena pública tienen una responsabilidad aún mayor de amplificar las voces de las víctimas. Es también fundamental que contemos con medios de comunicación independientes y comprometidos con darle seguimiento a este nuevo mecanismo, y, sobre todo, al seguimiento que de él den las víctimas y las personas comisionadas independientes. Finalmente, desde la sociedad civil local e internacional, será de suma importancia vigilar la actuación del Estado mexicano, y ejercer presión para que rinda cuentas, de manera efectiva, ante las graves violaciones de derechos humanos que cometieron sus propios agentes. No soltemos las tareas de este importante ejercicio, y aprendamos de él para poder crear los mecanismos que vamos a necesitar mañana.

* Daniela Malpica Neri (@danielamalpican) es abogada por la Universidad Iberoamericana y maestra en Derechos Humanos por la Universidad de Essex, es cofundadora y codirectora de Justicia Transicional en México.

¹ Diario Oficial de la Federación, Decreto por el que se crea la Comisión para el Acceso a la Verdad, el Esclarecimiento Histórico y el Impulso a la Justicia de las Violaciones graves a los derechos humanos cometidas de 1965 a 1990, disponible aquí.

² Foro “Comisión de la Verdad: Una propuesta desde las familias”, realizada por la Fundación Heinrich Böll Stiftung y la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de Naciones Unidas para México, disponible aquí.

³ Artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

⁴ Recomendación 26/2001 de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre los Casos sobre las quejas en materia de desapariciones forzadas ocurridas en la década de los 70 y principios de los 80, disponible aquí: Recomendación 26/2001 | Comisión Nacional de los Derechos Humanos – México (cndh.org.mx)

⁵ Informe especial sobre desaparición de personas y fosas clandestinas en México de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, publicado en 2017 y disponible aqui: Informe Especial sobre Desaparición de Personas y Fosas Clandestinas en México (cndh.org.mx)

⁶ Informe Final de Actividades de la Comisión de la Verdad del Estado de Guerrero, el cual se puede consultar aquí: InformeFinalCOMVERDAD.pdf (segob.gob.mx)

⁷ Informe Nunca Más, Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas de Argentina, capítulo

IV, Creación y organización de la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas, 1984.

⁸ ARTÍCULO SEGUNDO y ARTÍCULO TERCERO del Decreto por el que se crea la Comisión para el Acceso a la Verdad, el Esclarecimiento Histórico y el Impulso a la Justicia de las violaciones graves a los derechos humanos cometidas de 1965 a 1990. Disponible en: DOF – Diario Oficial de la Federación.

⁹ Foro “Comisión de la Verdad: Una propuesta desde las familias”, realizada por la Fundación Heinrich Böll Stiftung y la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de Naciones Unidas para México, disponible aquí.

¹⁰ De acuerdo con el  artículo transitorio primero de su Decreto de creación.

¹¹ Numeralia disponible en el Informe especial sobre los grupos de autodefensa en el estado de Michoacán y las violaciones a los derechos humanos relacionadas con el conflicto de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, disponible aquí: 2016_IE_gruposautodefensa.pdf (cndh.org.mx)