Por Patricia Cruz Marín, James Cavallaro y Alejandro Anaya
Texto publicado originalmente en Animal Político
Este blog resume los principales argumentos y propuestas del reporte “La Impunidad Activa en México: Cómo entender y enfrentar las violaciones masivas a los derechos humanos” de Alejandro Anaya Muñoz, James Cavallaro y Patricia Cruz Marín, publicado por el ITESO y la University Network for Human Rights en 2021. El informe fue presentado en México el 13 y 15 julio de 2021. 1
En México, la impunidad en casos de violaciones graves a los derechos humanos no es accidental, involuntaria o resultado de una mera falta de capacidades institucionales. En un informe publicado recientemente,2 al revisar con detalle las acciones de los agentes del Estado en un conjunto de casos sobre desaparición forzada, ejecuciones extrajudiciales y tortura, se identifica una situación de impunidad activa; es decir, se encuentra que la impunidad, en estos casos, es resultado de acciones deliberadas por parte de los agentes del Estado encaminadas a socavar o impedir las investigaciones y así garantizar que no se castigue a los perpetradores.
El análisis de una serie casos representativos –la mayoría de ellos caracterizados por la participación directa de agentes de las fuerzas de seguridad del Estado mexicano en la comisión de violaciones graves a los derechos humanos– permite identificar los mecanismos específicos a partir de los cuales opera la impunidad activa. Por ejemplo, en el caso de la ejecución de cuarenta y dos civiles en Tanhuato, Michoacán, en mayo de 2015, efectivos de la Policía Federal alteraron la escena de los hechos y sembraron evidencia falsa. De manera similar, en la ejecución extrajudicial de veintidós personas en Tlatlaya, Estado de México, en junio de 2014, elementos de la Sedena también alteraron la escena de los hechos y sembraron evidencia falsa, mientras que agentes de la procuraduría estatal no intentaron preservar la escena y recabar evidencia, además de que torturaron e intimidaron a testigos.
Los mecanismos de la impunidad activa se repiten en casos de violaciones graves a los derechos humanos en México. El reporte ahonda en los detalles y mecanismos de impunidad activa utilizados en once casos ocurridos entre 2008 y 2019 en seis estados del país. Entre otros casos, se analiza la desaparición forzada de tres integrantes de una familia en Buenaventura, Chihuahua, en diciembre de 2009, en el que agentes de la procuraduría estatal se negaron en un primer momento a recibir la denuncia y fueron posteriormente renuentes a realizar una investigación, mientras que familiares de las víctimas fueron acosadas y amenazadas de tal manera que tuvieron que salir del país. En otro caso, en el que miembros del ejército torturaron a tres personas en Maneadero, Baja California, en marzo de 2011, se identifica también el uso de la intimidación a familiares y testigos, como mecanismo de impunidad. Lo mismo en un caso más reciente en que un grupo de policías estatales de élite ejecutaron extrajudicialmente a cinco hombres y tres mujeres, en Nuevo Laredo, Tamaulipas, en septiembre de 2019.
En todos los casos incluidos en el reporte en que los perpetradores fueron presuntamente miembros de las fuerzas armadas se encontró una clara reticencia de las fiscalías competentes a realizar la investigación correspondiente.
En suma, el análisis de estos y otros casos lleva a identificar los mecanismos de la impunidad activa en México: la alteración de la escena de los hechos y la siembra de evidencia falsa; la negativa de recibir denuncias e iniciar investigaciones; la intimidación y amenazas a víctimas, familiares y testigos; la presentación de cargos en contra de las víctimas; la reticencia de autoridades civiles a investigar a elementos de las fuerzas armadas y a investigar casos de narcopolítica. El uso de cada uno de estos mecanismos muestra que mantener las violaciones a derechos humanos en impunidad no es una omisión involuntaria, resultado solamente de la negligencia o de la falta de capacidades institucionales para realizar investigaciones complejas, sino una acción consciente y deliberada de parte de los propios agentes del Estado, que tiene el objetivo último de asegurar que no se sancione a los responsables.
Ante dinámicas arraigadas de impunidad activa no es posible esperar cambios derivados de, por ejemplo, el aumento del número de policías en las calles o de fiscales o de jueces porque el problema no es meramente una cuestión de aumento de personal, de presupuesto o de diseño institucional. Por ello, en el abanico de opciones a mano, una posible solución propuesta por distintas organizaciones de la sociedad civil3 es el establecimiento de mecanismos internacionales para investigar y procesar eficazmente a las personas responsables de cometer violaciones graves a los derechos humanos. La presencia internacional es una posibilidad también sopesada por las organizaciones de las sociedad civil en México que buscan promover la creación de mecanismos de justicia transicional para promover la verdad, la justicia y la reparación a las víctimas de graves violaciones a derechos humanos en México.4
Este tipo de acompañamiento internacional resulta de especial utilidad cuando los propios actores estatales son los perpetradores directos o indirectos de las violaciones a los derechos humanos, cuando agentes del Estado han sido señalados como partícipes o cómplices, o cuando las autoridades civiles se tienen que enfrentar a poderes fácticos. Se trata de poner las investigaciones en las manos de personas ajenas a las cadenas de impunidad, personas que por venir de instituciones intergubernamentales gozan de una protección que los operadores de justicia mexicanos no corruptos no tienen.
La creación de un mecanismo internacional no puede, por sí misma, eliminar a la impunidad. No obstante, sí puede hacer contribuciones importantes y propiciar procesos de cambio en las prácticas de los agentes del sistema de justicia que comiencen a erosionar el círculo de impunidad imperante. Estos mecanismos han funcionado con distintos grados de efectividad en otros países y a partir de un análisis de otras experiencias es posible identificar qué factores de diseño institucional y bajo qué condiciones políticas pueden tener un mayor y mejor impacto.
Por ejemplo, la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) logró impulsar procesos de investigación efectivos que culminaron con sentencias condenatorias para personas o figuras políticas del más alto nivel.5 Además, impulsó reformas legislativas que contribuyeron al desarrollo del aparato normativo interno de procuración de justicia en el país. Un segundo ejemplo relevante es el Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI) en México creado ante la desaparición forzada de los cuarenta y tres estudiantes de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa,6 que mediante sus informes desmanteló “la verdad histórica” construida por el gobierno de Enrique Peña Nieto e impulsó cambios positivos en el desarrollo de la investigación. Otros ejemplos de mecanismos similares incluyen la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH) y la Comisión Internacional contra la Impunidad en Salvador (CICIES). De estas experiencias, se pueden desprender otro tipo de aprendizajes, relativos a situaciones o características que habría que evitar; como, por ejemplo, el no estar fundamentadas en una ley y el no contar con respaldo político y social.7
La permanencia en el tiempo de estos mecanismos se ha visto obstaculizada como consecuencia de su propio éxito en la investigación y sanción a las autoridades responsables. Por ejemplo, pese a los importantes logros y el reconocimiento de la CICIG, ésta dejó de operar cuando el entonces presidente Jimmy Morales decidió no renovar su mandato y expulsar al Comisionado Velásquez cuando la CICIG ligó al hijo del presidente Morales y su hermano en una investigación en curso por cargos de corrupción y lavado de dinero.8 De manera similar, el mandato del GIEI en México no fue renovado en el 2016 al oponerse a la “verdad histórica” anunciada por la entonces Procuraduría General de la República. Por ello, resulta fundamental que un mecanismo internacional cuente con garantías necesarias para que sus integrantes puedan actuar con independencia e imparcialidad, así como mantener su mandato hasta cumplir su propósito incluso cuando las investigaciones apunten a altos mandos de poder político dentro del país.
Por otro lado, para poder afectar las dinámicas de la impunidad activa, un mecanismo internacional debe contar con facultades particulares, entre ellas la de poder iniciar procedimientos penales y coadyuvar o proveer asistencia técnica al Ministerio Público en cualquier etapa de la investigación penal o la de suscribir acuerdos complementarios con autoridades federales o estatales. De lo contrario, puede ocurrir como sucedió con la MACCIH, cuyas acciones se vieron limitadas considerablemente al no tener la autoridad legal para perseguir casos específicos, sino exclusivamente un mandato difuso para hacer recomendaciones de política relativas a la impunidad y la corrupción cuya implementación dependía de la voluntad política de las autoridades hondureñas.9 Otras buenas prácticas tienen que ver con la creación de este tipo de instancias mediante un tratado internacional, que por lo tanto requiera de la aprobación del Senado.
En México, ante la impunidad activa existente, un mecanismo internacional contra la impunidad que sea capaz de diseñar y recomendar modificaciones legales e institucionales, así como de iniciar investigaciones penales o proveer apoyo técnico a las autoridades podría promover dinámicas de cambio y desestabilizar los esquemas de impunidad activa imperantes, ejerciendo una presión indirecta sobre el sistema de justicia. De esta manera, se podría comenzar a erosionar la práctica de la impunidad activa y la estructura de intereses y complicidades que la motiva.
La impunidad en graves violaciones a derechos humanos en México es activa, no es pasiva. Por tanto, la solución al problema de impunidad requiere más que atender el problema de falta de capacidades. Pese a las dificultades políticas y financieras que crear un mecanismo internacional contra la impunidad en México puede generar, es una de las pocas alternativas capaces de minar las dinámicas de la impunidad en el país. Vale la pena considerarla, junto con las otras propuestas que se han puesto sobre la mesa en el país,10 como una alternativa posible.
Sin duda, el establecimiento de un mecanismo internacional contra la impunidad parece difícil de lograr en la coyuntura política actual.11 Actualmente no hay indicios de que el gobierno o la clase política en general simpaticen con una propuesta de este tipo. Pero la voluntad política para enfrentar problemas públicos complejos, como la impunidad activa, no se genera de manera espontánea; es necesario generarla, influyendo sobre las preferencias de la élite gobernante. En este sentido, es necesario proponer soluciones, aunque puedan parecer “poco viables” y buscar contribuir a la emergencia y el crecimiento de una demanda social amplia que las convierta, en la coyuntura política adecuada, en una opción real.
* Patricia Cruz Marín es una abogada mexicana licenciada por la UNAM y el ITAM. Ha representado a víctimas de violaciones de derechos humanos en América Latina en foros nacionales e internacionales. Es candidata a JSD en la Facultad de Derecho de Yale. James Cavallaro es cofundador y director ejecutivo de la Red Universitaria de Derechos Humanos y profesor visitante en la Facultad de Derecho de Yale. Cavallaro fue comisionado (2014-2017), relator para México y presidente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Alejandro Anaya es profesor-investigador y coordinador de la Maestría en Derechos Humanos y Paz del ITESO, Universidad Jesuita de Guadalajara, México.
1 Las grabaciones de dos mesas de discusión en las que se presentó el reporte se pueden consultar aquí y aquí.
2 Anaña Muñoz, Alejandro, et. al. La Impunidad Activa en México. Cómo entender y enfrentar las violaciones masivas a los derechos humanos ITESO y University Network for Human Rights, México, 2021.
3 Ver, por ejemplo, Open Society Justice Initiative, Corrupción que mata, 2018, disponible aquí.
4 Ver, por ejemplo, Justicia Transicional MX.
5 Open Society Foundations, Contra todos pronósticos: la CICIG en Guatemala, Marzo 2016, disponible aquí.
6 Ángel Gabriel Cabrera Silva y Gabriela Kletzel, “Ayotzinapa. La experiencia del Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes”, en CELS, Derechos Humanos en la Argentina. Informe 2017, Siglo XXI, Buenos Aires, disponible aquí.
7 Acción ciudadana y otras organizaciones de la sociedad, Comunicado de Prensa, Piden al Gobierno de la República abrir diálogo político en torno a la cicíes, 3 de octubre de 2019, disponible aquí.
8 Agencia EFE, “Guatemala expulsa a 11 funcionarios de la Cicig, que alega arbitrariedad”, 18 de diciembre de 2018, disponible aquí.
9 Convenio creando maccih, 19 de enero de 2016, p.5, disponible aquí.
10 Si bien existen ciertas políticas de justicia transicional en marcha en México como la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimcas y la Comisión de la Verdad en el Caso Ayotzinapa, no existe un marco integral diseñados para lograr la verdad, justicia, reparación y no repetición de las violaciones graves a derechos humanos en México. Ver Justicia Transicional MX, ¿Hay Justicia Transicional en México? Parte I y Parte II, 15 de enero del 2020, disponible aquí.
11 Durante la administración federal actual se han establecido algunos mecanismos extraordinarios de justicia, como la Comisión para la Verdad y Acceso a la Justicia en el Caso Ayotzinapa, el Mecanismo Extraordinario de Identificación Forense y la Comisión para el Acceso a la Verdad, el Esclarecimiento Histórico y el Impulso a la Justicia de las Violaciones Graves a los Derechos Humanos Cometidas entre 1965 y 1990. Aunque es necesario enfatizar que estas instancias son claramente acotadas en su alcance, al estar centradas en casos, temáticas o períodos específicos, su existencia sugiere cierta apertura del espacio político para el establecimiento de mecanismos característicos de procesos de justicia transicional.
