Daniela Philipson y Ana Velasco
Texto publicado originalmente en Animal Político
Este texto es la continuación del artículo titulado “Los retos de la Agenda de Mujeres, Paz y Seguridad en México: un Plan Nacional de Acción superficial e incompleto I”. En él abordamos el principal enfoque del plan nacional de acción (PNA) para la implementación de la Agenda de Mujeres, Paz y Seguridad (MPS) y las oportunidades perdidas para mencionar y subrayar temas relevantes para la agenda en México: la crisis migratoria, la amenaza contra periodistas y un enfoque interseccional de la Agenda MPS.
Enfoque del PNA-1325: candil de la calle…
Una de las críticas que se ha hecho a la Agenda MPS ha sido que, en países que no han enfrentado un reciente conflicto, particularmente en el Norte Global, los PNA suelen privilegiar el enfoque exterior. Es decir, que el trabajo de implementación se dirige principalmente a la participación de estos países en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de Naciones Unidas. La mayor parte de estas Operaciones están desplegadas en países del Sur Global. Si bien la Resolución 1325 en efecto limitaba el margen de acción de la Agenda a estos contextos, las críticas señalan que este enfoque, primero, reproduce dinámicas de poder coloniales norte-sur, y, segundo, que supone una clara división entre una situación de conflicto y una de paz.
Este punto es clave, pues como han señalado numerosas académicas feministas, la distinción entre un escenario de paz y uno de conflicto no es nítida, principalmente cuando el punto de enfoque no es el Estado, sino las personas. Desde esta lectura, el ámbito de acción de la Agenda se abre y es entonces que surge la demanda de obligar a los Estados que implementan estos PNA a mirar también dentro de sus fronteras y, por ende, en sus propias instituciones, independientemente de su nivel de desarrollo. Este enfoque es de particular importancia en una región como América Latina y en un país como México, donde, como ya se señaló, actualmente no hay conflictos bélicos entre Estados, pero sí alarmantes niveles de violencia. Es decir, la seguridad de los Estados puede no estar amenazada como tal, pero sí la de las personas, en específico, la de las mujeres, y ese es el eje de la Resolución 1325.
El PNA que presentó el gobierno mexicano no desdobla estos conceptos. Si bien identifica la esfera amplia en la que un país que no está en una situación de posconflicto puede adoptar la Agenda, sugiere que México se encuentra en tiempos “de paz” (p.4). Sin embargo, en la página siguiente se detiene a reconocer a las “mujeres constructoras de paz” de nuestro país, a su trabajo en “procesos de pacificación” y, de manera general, a la existencia de “violencias estructurales”. Las implicaciones ontológicas del uso de estos conceptos escapan el objetivo de este texto, pero sí queremos destacar que el PNA es por lo menos ambiguo en la definición del ámbito de implementación de la Agenda a nivel interno. Otro punto relevante es que no hace una sola mención a los feminicidios ni a a violencia sexual. Esta discusión es relevante porque la ausencia de un fundamento o diagnóstico claro se refleja posteriormente en la debilidad de los objetivos y las líneas de acción para implementar el plan.
Con respecto a operaciones de mantenimiento de la paz, el PNA se sitúa dentro de los objetivos de la Resolución 2493 con el compromiso de aumentar el personal femenino en el contingente mexicano. En el Anexo 3, el quinto objetivo estratégico especifica que la meta es alcanzar el 15% de mujeres uniformadas. También hace amplia referencia al Centro de Entrenamiento Conjunto de Operaciones de Paz (CECOPAM), cuyas instalaciones fueron recientemente inauguradas, como el espacio para impartir cursos sobre perspectiva de género al personal que será desplegado. Buena parte de los indicadores que establece el PNA están relacionados directamente con labores de CECOPAM y son específicos. En ese sentido, hacemos un llamado a la sociedad civil a vigilar el cumplimiento de estos objetivos. Consideramos que, aún para los escépticos que podrían alegar que no es prioritario pues el personal será desplegado fuera del país, el éxito del CECOPAM como centro de especialización en la Agenda MPS es relevante a la vez que el PNA también lo postula como el eje para las capacitaciones en el tema de las instituciones de seguridad nacionales, entre ellas la Guardia Nacional.
Como se señala en el recién publicado reporte “Enhancing Security in Latin America and the Caribbean” de la ONG estadounidense Women In International Security, la difusión de los PNA en la región se ha visto impulsada por una participación creciente de los países de la región en Operaciones de Paz de la ONU.1 En esa línea, existe amplia evidencia de que una fuerza más diversa y que incorpora la perspectiva de género, aumenta la eficacia operativa. En consecuencia, la adopción de la Agenda en estas operaciones también ha significado una mayor atención al papel de las mujeres en sus propias fuerzas de seguridad desde el punto de vista operativo y de derechos. Argentina, por ejemplo, cuenta con la Dirección de Políticas de Género en el Ministerio de Defensa, presidida actualmente por la Dra. Laura Masson (antropóloga, civil y feminista). Además, organizaciones de la sociedad civil en la región han insistido en que los planes deben reflejar un enfoque más introspectivo. Esto es de suma relevancia en una región que, aún sin “guerras”, registra altas tasas de violencia contra mujeres y niñas.
Ahora bien, aunque destaca que el PNA defina objetivos en cuanto a la necesidad de capacitaciones en perspectiva de género en “instituciones responsables del mantenimiento de la paz y la seguridad en México”, lo cierto es que hace poco más en ese frente. Además, como mencionamos anteriormente, organizaciones de la sociedad civil ya han señalado las limitaciones que tienen estas capacitaciones. Fuera de mencionar que el CECOPAM será el referente, no explica cómo es que estos cursos mejoran aquellos que estas instituciones ya imparten. Así, el PNA presenta como novedosas prácticas que no lo son y que no han sido efectivas. Más aún, la capacitación en perspectiva de género a todo el personal de la Administración Pública Federal lleva varios sexenios siendo parte de los planes de igualdad entre hombre y mujeres coordinados por INMUJERES.
Por otra parte, implementar la perspectiva de género en instituciones de seguridad requiere de un esfuerzo mucho mayor que el de impartir capacitaciones e, incluso, nombrar un Asesor de Género. Las organizaciones militares, como las Fuerzas Armadas y la Guardia Nacional, y también las policías, son construcciones esencialmente masculinas que se basan en nociones de hombres como guerreros protectores y mujeres protegidas. Cabe mencionar que la propia Agenda fue criticada en su momento por reforzar estos estereotipos al presentar a las mujeres como víctimas y pacificadoras. Por ello, es que la verdadera implementación de la perspectiva de género debe ir más allá de estas dicotomías y, con ello, empujar un cambio cultural de fondo en estas instituciones. El PNA se queda muy corto en este objetivo.
En consecuencia, el PNA que presentó el gobierno mexicano dista mucho de ser un instrumento innovador. A pesar de ser publicado tras dos décadas de experiencias de otros PNA alrededor del mundo, el documento se limita a replicar compromisos mínimos frente a las operaciones de mantenimiento de la paz y sin realizar propuestas significativas para atender los problemas de seguridad de las mexicanas en el territorio nacional. El enfoque es claramente exterior, enmarcado, supuestamente en los objetivos de la “Política Exterior Feminista”. Aunque reconocemos que es loable el trabajo que el PNA plantea para foros multilaterales, tampoco es claro que existe una mejora sustancial con respecto a la labor que ya se hacía en temas de la Agenda de derechos de las mujeres. De hecho, bajo ese mismo lente, resulta decepcionante que el PNA se limite a checar los mínimos necesarios en lugar de subir la apuesta de compromisos, y de innovación, precisamente cuando se cuenta con una política exterior que se dice feminista.
Las oportunidades perdidas del PNA-1325
Dicho esto, consideramos que el primer PNA desperdicia la oportunidad de innovar y poner en la mesa temas claves para México y América Latina. De una larga lista y solamente a manera de ejemplos, destacamos la crisis migratoria, la libertad de prensa y la interseccionalidad.
Desde hace varios años, México atraviesa una crisis migratoria transnacional con efectos desproporcionados y particulares para niñas, mujeres y personas LGBTQ. A nivel mundial, se estima que el 50% de migrantes y refugiados son mujeres. Asimismo, las niñas y mujeres migrantes tienen necesidades específicas y enfrentan riesgos particulares, por ejemplo, son más propensas a ser víctimas de violencia sexual. Además, según cifras de ONU Mujeres, el 60% de las muertes maternas prevenibles ocurren en situaciones de crisis humanitarias por desplazamiento interno y migración.2
Ante esta crisis, el PNA en México debería buscar incrementar medidas de socorro para migrantes mujeres y establecer mecanismos de cooperación internacional para la persecución y sanción de tráfico de personas y explotación sexual y fortalecer mecanismos existentes. En ese mismo sentido, la Agenda MPS en México debería promover mayor cooperación con países centroamericanos para hacer frente a unas de las principales causas de desplazamiento forzado en la región–altas tasas de homicidios y violencia de género.3 Esto sería sumamente interesante dado que algunos de estos países, Guatemala y El Salvador, cuentan con sus propios PNAs y la cooperación multilateral en este ámbito, podría incentivar a otros a generar los suyos.
Por otro lado, según el Comité para la Protección de Periodistas (CPJ), México es el país más peligroso para ejercer el periodismo.4 Las amenazas a periodistas y la proliferación de información falsa a través de redes sociales ponen en riesgo a la Agenda MPS al desestimar valores democráticos y progresivos que buscan proteger y garantizar los derechos humanos y la equidad de género.5 México debería buscar formar alianzas entre el gobierno y periodistas locales para hacer frente a la desinformación y compartir información relacionada a los objetivos de la Agenda.6
Por último, la SRE ha dicho una y otra vez que su política exterior feminista está acompañada de un enfoque interseccional.7 Según Kimberley Crenshaw, quien acuñó el término, la interseccionalidad sirve para denotar la combinación de multiples formas de discriminación como el racismo, la homofobia y el sexismo para analizar las experiencias particulares de, por ejemplo, de mujeres indígenas o mujeres transgénero.8 No obstante, el PNA mexicano no menciona una sola vez la palabra “interseccional.” El documento tampoco ofrece propuestas ni políticas transversales que reconozcan el traslape de formas de discriminación. Esta omisión es otra oportunidad desperdiciada, sobre todo para reconocer el legado de mujeres indígenas como constructoras de paz en México. En este sentido, el PNA debería condonar la reactivación de la guerra de baja intensidad contra las bases de apoyo zapatista y sus simpatizantes, recordando la masacre de Acteal de 1997 en donde las principales víctimas fueron mujeres y niñes.9
Conclusión
Como mencionamos al inicio de este texto, el PNA se refiere marginalmente a la participación de la sociedad civil. Desde las primeras líneas, parece ignorar su papel en la aprobación de la 1325 y su incesante labor de monitoreo para la elaboración de las siguientes resoluciones. En ese sentido, hace una interpretación limitada de la Agenda. Esto se refleja también en la conformación del Grupo Intersecretarial que, según el documento, será el encargado de coordinar el cumplimiento de los objetivos en él planteados. Sin embargo, este grupo no considera la participación de ningún actor externo. Y así como el PNA presenta un diagnóstico débil de sus ámbitos de implementación, que a su vez ponen en duda la pertinencia de los indicadores propuestos, la tarea de monitoreo parece destinada a perpetuar el lugar del Estado como el protagonista.
A pesar de que la sociedad civil es el origen y motor de la Agenda, en México está de momento ausente. La Agenda MPS provee un marco para reconocer los efectos diferenciados por género que tienen los conflictos armados, y la violencia de forma general. Es por ello que queremos hacer un llamado a la sociedad civil a ejercer plenamente las dimensiones que históricamente les corresponde: la rendición de cuentas, la aportación de conocimientos y experiencia, así como la apropiación de la Agenda. Como hemos descrito, el PNA tiene serias limitaciones para identificar que la violencia contra las mujeres no es un producto, sino un proceso, y que además el lente de género es insuficiente para “verlas”, pues desatiende otras dimensiones superpuestas. Es justo aquí donde es indispensable la labor de la sociedad civil, no solamente de aquellas que trabajan los amplios temas de seguridad, violencia e impunidad, sino de las organizaciones de los distintos feminismos que conocen de cerca la situación de aquellas mujeres más vulneradas. La propuesta es crear una red de organizaciones de la sociedad civil con un enfoque profundamente interseccional, una perspectiva amplia sobre las construcciones de género y el continuum de las violencias que enfrentamos.
Aunque el Grupo de Trabajo de Organizaciones no Gubernamentales sobre Mujeres, Paz y Seguridad que abanderó la adopción de la Resolución 1325 era diverso, las organizaciones que lo integraban coincidían en que las concepciones tradicionales de seguridad eran inadecuadas, particularmente aquellas que privilegiaban el militarismo. El hecho de que esta visión se abriera paso en el organismo más patriarcal y estatista de Naciones Unidas fue un verdadero hito. Y es justo aquí donde recae el potencial transformador de la Agenda: como plataforma para exigir un cambio profundo de paradigma. El débil vínculo que propone el PNA mexicano con la sociedad civil es incompatible con el espíritu feminista de la Agenda MPS. En un país donde el militarismo avanza y la tasa de feminicidios está aún lejos de ser cero, es urgente que los feminismos planteemos una respuesta integrada y contundente.
* Ana Velasco (@_anavelasco) es investigadora de seguridad feminista y fellow de Women In International Security. Es maestra en Violencia, Género y Conflicto por la University of Sussex y en Derecho Internacional por la Universidad de Granada. Internacionalista por el ITAM. Daniela Philipson García (@daniphilipson) es Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Harvard y becaria Fulbright. Ha trabajado en la Agenda de Mujeres, Paz y Seguridad como Fellow en la Liga Internacional de Mujeres para la Paz y Libertad en las Naciones Unidas en Nueva York.
1 De Jonge Oudraat, C., Haring, E., Islas, D., Velasco, A.L., Enhancing Security: Women’s Participation in the Security Forces in Latin America and the Caribbean (Washington, DC: Women In International Security, Diciembre 2020). Disponible aquí.
2 UN Women, “Women refugees and migrants”. Disponible acá.
3 Ahmed, A., “Women Are Fleeing Death at Home. The U.S. Wants to Keep Them Out”, The New York Times, 18 de Agosto de 2019. Disponible acá.
4 Committee to Protect Journalists, “Murders of journalists more than double worldwide”, (cpj.org: New York, Diciembre 22 2020). Disponible acá.
5 Velasco Ugalde, A. L., “UNSCR 1325 and the WPS Agenda: A Feminist Response to Authoritarianism”, en Women In International Security (WIIS), 1325AndBeyond: Winning Essays (Washington, DC: WIIS, July 2020). Disponible acá.
6 Op. Cit. Velasco Ugalde
7 Secretaria de Relaciones Exteriores, “México anuncia la adopción de su Política Exterior Feminista”, (gob.mx: Ciudad de México, 9 de enero de 2020). Disponible acá.
8 Crenshaw, K., “Mapping the margins: Intersectionality, identity politics, and violence against women of color”, Stanford Law Review, (1991), pp. 1241-1299.
9 Hernández Castillo, A., “Contra la violencia, acordamos vivir”, La Jornada, 23 de noviembre de 2020. Disponible acá.
