Daniela Philipson y Ana Velasco
Texto publicado originalmente en Animal Político
El 20 de octubre del año 2000, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adoptó de forma unánime la Resolución 1325. Sus objetivos son incrementar la participación y representación de mujeres en todos los niveles de toma de decisión, proveer atención a las necesidades particulares de mujeres y niñas en situaciones de conflicto armado e implementar una perspectiva de género en procesos de resolución de conflictos y procesos de paz de la ONU.1 Dicha resolución es histórica ya que marca la primera vez en que el Consejo reconoció la violencia desproporcionada y única que enfrentan las mujeres y niñas en situaciones de conflicto armado. Desde el año 2000 se han publicado nueve resoluciones adicionales. En su conjunto, las diez resoluciones conforman la Agenda de Mujeres, Paz y Seguridad (MPS).
El debate sobre si existe o no un conflicto armado no internacional en territorio mexicano es sumamente complejo y está atiborrado de argumentos técnicos en materia de derecho internacional. Sin embargo, es un hecho que el país se encuentra en una profunda crisis de violencia. Esta crisis ha tenido un efecto diferenciado para hombres y mujeres con consecuencias sumamente negativas para la equidad de género y la justicia social: ¿Qué quiere decir que la mayoría de las víctimas de homicidios sean hombres jóvenes? ¿Por qué las mujeres suelen correr más peligro de ser asesinadas en sus hogares y por qué desde hace unos años empieza a revertirse esta tendencia? Para responder estas preguntas es indispensable contar con una perspectiva de género en situaciones de conflictos y violencia. Más aún, es crítico contar con políticas públicas en materia de seguridad que tomen en consideración e implementen una perspectiva de género para prevenir delitos y proteger a niñas y mujeres. La Agenda MPS provee un marco precisamente para esto.
Este texto está dividido en dos partes. En la primera parte, abordamos y analizamos el contenido del primer plan nacional de acción (PNA)2 del gobierno mexicano para la implementación de la Agenda MPS. Asimismo, hacemos énfasis en los objetivos, las líneas de acción, la teoría de cambio, la participación de la sociedad civil, la coordinación y el financiamiento para alcanzar y medir el impacto deseado. En la segunda parte, desmenuzamos el enfoque del primer PNA mexicano y profundizamos en lo que consideramos son las oportunidades perdidas de este documento.
Los PNA son herramientas estratégicas de política pública para operacionalizar e institucionalizar la Agenda MPS en el contexto doméstico independientemente de si un país cuenta o no con la presencia de un conflicto armado.3 Los PNA principalmente sirven para establecer objetivos, líneas de acción e indicadores específicos para implementar la Agenda MPS al interior de cada país. De acuerdo con mejores prácticas, los PNA también deben incluir un presupuesto viable y la integración de un comité coordinador con presencia de gobierno y organizaciones no gubernamentales. A pesar de que todo país miembro del Consejo de Seguridad está obligado a presentar un PNA, solo 45% de los países miembros han publicado uno.4
El pasado 11 de enero, México anunció la presentación del primer PNA.5 Con compromisos mínimos y sin la coautoría de la sociedad civil, nuestro país se sumó formalmente a la comunidad de la Agenda MPS. De acuerdo con un informe de labores de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC), el PNA se presentaría en octubre del año pasado.6 Así, habría coincidido con el vigésimo aniversario de la adopción de la Resolución 1325. Sin explicar los motivos del retraso, el PNA se introdujo como una reiteración del “compromiso” con la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing y con la Agenda MPS.7 Es decir, lo coloca como un instrumento para el ámbito internacional y así sitúa al Estado mexicano como el protagonista del Plan. La ironía de este enfoque es que la Resolución 1325, y el resto de la Agenda, no habría visto la luz sin el trabajo de la sociedad civil. Fue el incesante y complejo cabildeo del Grupo de Trabajo de Organizaciones no Gubernamentales sobre Mujeres, Paz y Seguridad el que redactó los borradores y empujó los votos en el Consejo de Seguridad.8 Esta es otra razón por la que la resolución es tan relevante.
México, además, llega tarde a la adopción de un PNA. No solo en comparación con otros países del mundo, sino con respecto a América Latina. Chile fue el primer país en presentar un PNA en 2008 y, actualmente, se encuentra preparando un tercero de nueva generación que hará énfasis en la implementación de la perspectiva de género para el socorro en casos de desastre. Otros países de la región con al menos un PNA son: Argentina, Brasil, El Salvador, Guatemala y Paraguay. Sin embargo, también se ha observado que la ausencia de un PNA no significa que dicho país no tenga un compromiso firme con la Agenda. Este sería el caso, por ejemplo, de Uruguay. Como un importante contribuyente de personal a las misiones de la ONU, participa extensamente en la Agenda y estos esfuerzos se han filtrado a sus instituciones de seguridad. Otro caso sería Colombia donde la sociedad civil es muy activa en la observancia de la perspectiva de género de los Acuerdos de Paz, misma que se enmarca en la Agenda MPS.
A la fecha, el compromiso del gobierno mexicano con la Agenda ha sido débil y se ha mantenido en la esfera diplomática. Aunque ha habido algunos esfuerzos por integrar una perspectiva de género en las fuerzas armadas y policías, la información sobre sus resultados es escasa. El compromiso más notable de Sedena es el Observatorio para la Igualdad entre Mujeres y Hombres creado en 2011.9 De acuerdo con la información pública disponible, este Observatorio funciona como Asesor de Género. Sin embargo, no hay más detalles que permitan conocer el alcance de sus labores y los resultados que se han obtenido en casi diez años de operación. Esto resulta preocupante en un contexto en el que las fuerzas armadas están cada vez más involucradas en tareas de seguridad pública y administración federal, y donde se ha demostrado que su presencia está asociada a violaciones a derechos humanos. Asimismo, tampoco hay datos sobre el efecto del Observatorio al interior de la institución, por ejemplo en el seguimiento de casos de abuso sexual.
Por estas razones, presentamos a continuación un análisis del PNA. Si bien nos concentramos en las oportunidades y limitaciones que presenta el documento en el marco general de la Agenda y, en particular, en comparación con esfuerzos similares en la región, nos interesa hacer un llamado a la sociedad civil para que se involucren en el monitoreo de dicho plan. Es notorio que en México, pese a existir desde hace dos décadas, aún hay poca difusión de los debates alrededor de la Agenda MPS y poco se discute sobre su pertinencia o aplicabilidad en el contexto mexicano. Aprovechando la coyuntura del PNA, esperamos iniciar una conversación al respecto, no solo en la sociedad civil, sino con la academia y los medios de comunicación.
Análisis del PNA-1325: capacitaciones… y poco más
El primer PNA presentado por el gobierno mexicano establece como “propósito principal promover la participación sustantiva de las mujeres como actoras reales y efectivas en la prevención de conflictos en todos los niveles.” Agrega que, además de cumplir con sus obligaciones ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, México se compromete de forma voluntaria a “desplegar una mayor cantidad de personal femenino como oficiales y observadoras militares en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas” y a “desarrollar capacitaciones en derechos humanos y perspectiva de género al personal de las fuerzas armadas y la guardia nacional”.10
En el mejor de los casos, podemos interpretar estos objetivos como buenas intenciones por parte del gobierno. En el peor de los casos, estos son objetivos superficiales e intrascendentes que únicamente buscan cumplir en papel con las obligaciones del país ante el Consejo de Seguridad de la ONU. Desafortunadamente, la realidad es que ninguna de estas metas promueve cambios sustantivos a favor de las mujeres y personas sexodivergentes en situaciones de conflicto y post-conflicto en territorio mexicano.
Aumentar la participación sustantiva de mujeres es una promesa sumamente ambigua que únicamente promueve la visibilidad de mujeres en espacios de los cuales han sido tradicionalmente excluidas. El problema con esto es que solo se queda en eso y no resuelve los problemas de fondo. La participación sustantiva de las mujeres debe entenderse como un medio y no un fin.11 Esto quiere decir que no basta con agregar mujeres a las estructuras de poder existentes. Se trata de transformar dichas estructuras para que sean incluyentes y atractivas para mujeres y personas LGBTQ,12 es decir, de reformas organizacionales que les permitan ocupar espacios de poder y toma de decisiones. Por ejemplo, diferentes análisis de género comprueban que el liderazgo de mujeres en negociaciones de paz sirven para promover los intereses de grupos tradicionalmente marginados.13
A pesar de esto, los anexos del PNA mexicano solo incluyen dos indicadores específicos para medir el número de mujeres postuladas para ocupar un puesto vacante en operaciones de paz de la ONU y el número de mujeres desplegadas en estas operaciones. No hay mención de participación sustantiva de mujeres ni personas LGBTQ en las fuerzas armadas ni Guardia Nacional, instituciones que cada vez acumulan más responsabilidades, financiamiento y poder en México. El documento se limita a mencionar brevemente la formación de una policía especializada en la prevención, investigación y persecución de delitos de violencias contra las mujeres como una actividad y línea de acción para la prevención del conflicto.14 Aunque el PNA casi no profundiza en esta propuesta, es una de las más interesantes ya que en Chihuahua, la Unidad Especializada en Delitos por Razones de Género de la policía municipal ha demostrado tener resultados positivos al investigar y sancionar delitos como la violación y el feminicidio.15
Por otro lado, el PNA depende casi exclusivamente del uso de capacitaciones como teoría de cambio para impartir una “perspectiva de género” y el “empoderamiento de las mujeres.” El reporte “Falsas Salvaguardas”, publicado a finales del año pasado por Data Cívica, Intersecta y Equis Justicia para las Mujeres, encontró que “ni la SEDENA, ni la SEMAR, ni la Guardia Nacional cuentan con evidencia completa que permita evaluar el contenido y resultado de las capacitaciones”. Tras presentar una solicitud de información, las autoras del reporte hallaron que ninguna de las organizaciones es capaz de mostrar los mecanismos que utilizan para medir el “éxito” de las capacitaciones. El estudio termina por concluir que es necesario cuestionar la constante impartición de las capacitaciones a las y los servidores públicos no sólo en términos presupuestales y de contenidos, sino también como única estrategia para garantizar derechos. Por último, el reporte enfatiza que para garantizar y promover los derechos humanos y la perspectiva de género no basta con capacitar ya que ninguna capacitación sustituye la necesidad de tener límites y reglas claras.16
Otro aspecto fundamental de cualquier PNA son sus mecanismos de coordinación, evaluación, seguimiento y financiamiento. Para el monitoreo y evaluación del PNA, México propone la creación de un grupo intersecretarial compuesto por la SRE, Sedena, Semar, SSPC e Inmujeres. A pesar de que la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad ha sido tradicionalmente respaldada por organizaciones de sociedad civil, el grupo intersecretarial las excluye tajantemente. Esto resulta preocupante ya que la presencia y participación de miembras de organizaciones no gubernamentales y de sociedad civil es crucial para exigir la rendición de cuentas, evaluar y supervisar el desempeño del gobierno. Por ejemplo, en El Salvador, el Consejo Directivo del Comité de Implementación de la Resolución 1325 incluye a tres miembras de organizaciones no gubernamentales dedicadas a la promoción de la mujer. La Universidad de El Salvador también ocupa un lugar en la Comisión de Seguimiento Técnico del Comité.17
Finalmente, en materia de financiamiento, las autoridades mexicanas no se comprometen a asignar un presupuesto viable ni cantidad fija para la implementación del PNA. Al final del documento únicamente se menciona que cada institución coordinadora deberá llevar a cabo las actividades contempladas con sus propios recursos humanos y financieros.18 Esta falta de compromiso es otra prueba de que el gobierno mexicano no está dispuesto a materializar su narrativa discursiva sobre feminismo y equidad de género en acciones concretas basadas en evidencia con un impacto tangible y medible. En Canadá, por ejemplo, el gobierno acompañó su compromiso para eliminar la violencia de género con un presupuesto de más de 100 millones de dólares para un periodo de cinco años.19
En conclusión, el primer PNA mexicano es una muestra clara de la falta de compromiso por parte del gobierno para tratar el tema de Mujeres, Paz y Seguridad con la seriedad y profundidad que merece, sobre todo, tomando en consideración el alza en violencia en el país desde hace más de una década y sus consecuencias para mujeres, niñas y personas LGBTQ. Esto resulta particularmente desesperanzador dado el liderazgo discursivo que México ha tomado en la esfera internacional. Por ejemplo, México ha sido alabado en círculos diplomáticos por proponer una Política Exterior Feminista y asumir la co-presidencia del Grupo de Trabajo de Mujeres, Paz y Seguridad durante su membresía en el Consejo de Seguridad. Tres elementos no negociables para mejorar el PNA es 1) incluir activa y continuamente a organizaciones de la sociedad civil, 2) expandir la teoría de cambio de forma que no se reduzca a impartir capacitaciones, y 3) asignar un presupuesto específico y suficiente para su implementación. En la siguiente entrega de este texto, profundizaremos aún más en el enfoque del PNA mexicano y sus oportunidades perdidas.
* Ana Velasco (@_anavelasco) es investigadora de seguridad feminista y fellow de Women In International Security. Es maestra en Violencia, Género y Conflicto por la University of Sussex y en Derecho Internacional por la Universidad de Granada. Internacionalista por el ITAM. Daniela Philipson García (@daniphilipson) es Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Harvard y becaria Fulbright. Ha trabajado en la Agenda de Mujeres, Paz y Seguridad como Fellow en la Liga Internacional de Mujeres para la Paz y Libertad en las Naciones Unidas en Nueva York.
1 United Nations Peacemaker, S/RES/1325. Security Council Resolution on women and peace and security. Disponible aquí.
2 Usualmente, se utiliza la abreviación NAP para hacer referencia a los planes nacionales de acción. En su plan, el gobierno mexicano utiliza la abreviación a PNA de acuerdo a sus siglas en español. Decidimos usar la misma abreviación que México para evitar confusiones.
3 Ver Hamilton, C., Naam, N., and Shepherd, L.J., Twenty Years of Women, Peace and Security National Action Plans: Analysis and Lessons Learned, (Sidney: University of Sidney, Marzo 2020) Disponible aquí.
4 Women’s International League for Peace and Freedom, National Level Implementation, (peacewomen.org: March 2020) Disponible aquí.
5 Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, Plan Nacional de Acción para el seguimiento de la Resolución 1325 2000 del Consejo de Seguridad de la ONU sobre Mujeres, Paz y Seguridad, (Ciudad de México, 11 de enero de 2021). Disponible aquí.
6 Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, Segundo Informe anual de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana: Seguridad 2019-2020, (gob.mx: Ciudad de México, 1 de septiembre de 2020). Disponible aquí.
7 Secretaria de Relaciones Exteriores, “México presenta su primer Plan Nacional de Acción para el seguimiento de la resolución 1325 del Consejo de Seguridad de la ONU”, (gob.mx: Ciudad de México, 11 de enero de 2021). Disponible aquí.
8 Cockburn, C., “Snagged on the Contradiction: NATO, Resolution 1325, and Feminist Responses.” Women in Action, (2012), pp. 48–57.
9 Secretaría de la Defensa Nacional, “Observatorio para la Igualdad entre Mujeres y Hombres en el Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos”, (gob.mx: Ciudad de México, 1 de mayo de 2019). Disponible aquí.
10 Op. Cit. Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, 2021.
11 Dhamapuri, S., “Just Add Women and Stir?”, Parameters, (Spring, 2011). Disponible aquí.
12 Tuncel, K., “20 years of Women, Peace and Security: How we argue for participation matters”, (blogs.lse.ac.uk: Enero 21 2021). Disponible aquí.
13 Op. cit. Dharmapuri, 2011.
14 Op. Cit. Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, 2021.
15 Chapa Koloffon, L., “Ella también es la policía”, Gatopardo, (Ciudad de México: 26 de noviembre de 2020). Disponible aquí.
16 Intersecta, Falsas Salvaguardas: Las Capacitaciones de las Fuerzas Armadas en Derechos Humanos y Género 2010-2019, (Ciudad de Mexico, diciembre 2020). Disponible aquí.
17 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador, PLAN DE ACCIÓN NACIONAL “MUJERES, PAZ Y SEGURIDAD” 2017-2022, (El Salvador, San Salvador, 2017). Disponible aquí.
18 Op. Cit. Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, 2021.
19 Women’s International League for Peace and Freedom, National Action Plan Canada, (peacewomen.org: March 2020) Disponible aquí.
